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泸州立达房地产开发有限公司诉泸州市国土资源局解除土地出让合同案
  问题提示:行政机关在行政许可中,因撤销国有土地出让合同所发生的争议,是否属于行政诉讼受案范围?
  【要点提示】
  根据《行政许可法》第12条第(2)项的规定,出让国有建设用地使用权属于行政许可行为。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》的规定,签订土地出让合同是法定必经程序,是行政许可环节之一。针对该合同性质而言,是行政合同,属于人民法院行政诉讼受案范围。
  【案例索引】
  一审:四川省泸州市江阳区人民法院(2011)江阳行初字第12号(2011年6月30日)
  二审:四川省泸州市中级人民法院(2011)泸行终字第23号(2011年9月14日)
  【案情】
  原告:泸州立达房地产开发有限公司
  被告:泸州市国土资源局(以下简称市国土局)
  泸州市江阳区人民法院经审理查明:2008年10月14日,被告市国土局发出公告,以拍卖的方式公开出让PM2008103号地块面积为791.55亩国有建设用地使用权。同年10月15日,被告在其公布的《泸州市国有建设用地使用权竞买须知》(以下简称《竞买须知》)明确“可以独立竞买,也可以联合竞买”,“联合竞买的,提交联合竞买协议”。同年10月25日,李万奎与李金生、王建潮、万校军签订了《四川省泸州市第PM2008103号地块联合竞买协议书》(以下简称《联合竞买协议》),约定组成联合体参与该宗地块的竞买活动,共同承担竞买活动中所应承担的义务。因李万奎是泸州人,其他合伙人是浙江人,因此其他合伙人委托李万奎作为竞买活动的代表人办理相关事宜。同时约定,如联合竞买成功,在庐州市成立一家新公司对该地块进行开发。同时还约定,该协议正本一份递交宗地出让人。
  同年11月4日,李万奎没有以联合体的名义参加竞买,而是以个人名义向被告提交了竞买申请书,缴纳4000万元保证金,以个人名义参与竞买竞得,并与被告签订了泸市国土资(2008)确字第11号《公开出让国有建设用地使用权成交确认书》(以下简称《成交确认书》)。
  2009年3月3日,联合体成员及万和先在泸州成立了泸州万隆房地产开发有限公司(以下简称万隆公司),李金生为法定代表人,李万奎为董事长,投资人为李金生、万和先、王建潮、万校军。李万奎向被告提交书面申请,要求被告与万隆公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)。因未按照约定缴纳土地出让金,被告未与该公司签订土地《出让合同》。
  2009年6月30日,李万奎与熊昌泉在泸州成立了泸州立达房地产开发有限公司(以下简称立达公司),李万奎为法定代表人,投资人为李万奎、熊昌泉。同日,李万奎向被告提交书面申请,以“由于集团公司内部职能调整”为由,要求被告与立达公司签订《出让合同》。同年7月3日,李万奎和原告共同向被告作出“承诺书”,称“该宗地已由竞得人李万奎缴纳6000万元,尚欠20121.15万元,由立达公司负责按《成交确认书》和《出让合同》约定付款并完善相关债务及所涉义务”;同日,原告向被告申请签订《出让合同》。同年7月6日,原、被告签订了编号为0400-2009-0017的《出让合同》。
  万隆公司得知原告与被告签订《出让合同》后,以王建潮、李万奎、立达公司和市国土局侵权为由,于2009年9月14日向浙江省绍兴市中级人民法院提起民事诉讼,该法院经审理于2010年8月25日作出(2009)浙绍民初字第27号民事判决,判决确认《联合竞买协议》有效;确认60000万元土地出让金中的50000万元为万隆公司缴纳;确认市国土局与立达公司签订的《出让合同》无效;判决生效之日起三日内市国土局与万隆公司签定《出让合同》。李万奎、立达公司和市国土局不服,向浙江省高级人民法院提起上诉,该法院于2010年12月19日作出(2010)浙民终字第77号驳回上诉、维持原判的判决。
  在一审民事诉讼中,被告发现联合竞买的事实。认为李万奎在参加该宗土地竞买活动时,隐瞒了《联合竞买协议》联合竞买的事实,违反了国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(以下简称《拍卖土地规范》)10.2和《竞买须知》第5条第6项的规定。被告依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(以下简称《拍卖建设用地规定》)第25条“中标人、竞得人有下列行为之一的,中标、竞标结果无效;造成损失的,应当依法承担赔偿责任:(一)提供虚假文件隐瞒事实的”规定,于2010年9月21日(民事一审宣判后上诉期限内)对李万奎作出泸市国土资决(2010)01号“你竞得的宗地编号为PM2008103号地块竞买结果无效”的行政决定。李万奎不服,向泸州市人民政府申请行政复议,该政府经复议于2011年4月12日作出泸市府复决字(2011)5号维持原行政行为的行政复议决定。李万奎不服,于2011年4月28日向泸州市江阳区人民法院提起行政诉讼,该法院于2011年6月29日作出(2011)江阳行初字第13号维持的行政判决。李万奎仍然不服,向泸州市中级人民法院提起上诉,该法院经审理于2011年9月8日作出(2011)泸行终字第22号驳回上诉、维持原判的判决。
  2010年9月21日,被告认为李万奎2008年11月5日竞拍土地时隐瞒了联合竞买的事实,以自然人身份竞得,后设立立达公司并为该公司的法定代表人。该公司在2009年7月3日向被告申请行政许可时提供虚假材料,未如实反映真实情况,以欺骗手段取得行政许可。被告依照《行政许可法》第69条第2款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销”之规定,作出泸市国土资决〔2010〕02号行政决定,决定撤销宗地编号为ΡΜ2008103号地块的行政许可,解除与原告签订的《出让合同》。原告不服,向泸州市人民政府申请行政复议。该政府经复议于2011年4月12日作出泸市府复决字(2011)6号维持原行政行为的行政复议决定。原告不服,认为被告作出的具体行政行为错误为由诉至法院,请求予以撤销。
  原告诉称:(1)被告公开出让土地,李万奎竞得后,决定通过原告对该建设用地进行开发,原告向被告申请时提供了完整、真实、合法有效的申请许可文件,没有任何欺骗或隐瞒事实的行为。被告对违法事实的认定没有证据证明。(2)被告既允许个人单独竞买也可以联合竞买,被告只要未收到联合竞买的有关文件和手续,就应当认定李万奎个人竞得了建设用地,而不应当认为李万奎在竞买过程中有隐瞒事实或欺骗的行为。至于李万奎竞得后决定由哪个法人主体对建设用地进行开发建设,纯属其在行使竞得人的权利。李万奎的申请中所称的“集团公司内部职能调整”只是在对外行文时用的一种冠冕堂皇的修辞,被告抓住这句话而认定存在虚构事实的行为错误。(3)建设用地审批是一种行政管理行为,该行为不应属于行政许可,不应适用《行政许可法》的规定。撤销建设用地审批相当于撤销合同,撤销合同其权力在法院或仲裁机构,不是行政机关的权力。被告撤销许可行为适用法律错误。(4)被告撤销该建设用地的审批无异于一种行政处罚,没有按《行政处罚法》的规定告知当事人有关听证的权利,程序明显失当。被告对原告作出的行政决定错误,请求人民法院依法予以撤销。
  被告辩称:(1)被告公开出让土地,李万奎以个人名义竞买并与被告签订了《成交确认书》,隐瞒了李万奎与李金生等人签订《联合竞买协议》联合竞买的事实。(2)万隆公司与立达公司是两个独立公司,没有隶属关系。李万奎《关于由泸州立达房地产开发有限公司签订出让合同的申请》中陈述“由于集体公司内部职能调整”属虚构。原告与李万奎共同向被告出具的承诺书中称“该宗地已由竞得人缴纳6000万元”与事实不符。李万奎时任原告法定代表人,其提供虚假材料、隐瞒事实从而与被告签订土地使用权出让合同,依法构成欺骗行为。(3)被告与原告签订《出让合同》后,发现原告的违法行为。依据《行政许可法》第69条第2款规定作出的行政决定,是行政机关依法履行职责,适用法律正确。(4)《行政许可法》对撤销行政许可没有规定听证等程序要求,故被告作出行政决定符合法定程序。被告作出的行政行为认定事实清楚、证据确凿,适用法律正确,程序合法,请求人民法院予以维持。
  【审判】
  四川省泸州市江阳区人民法院经审理认为:李万奎竞得土地后申请以万隆公司的名义与被告签订《出让合同》,后又以“集团公司内部职能调整”为由,又申请以立达公司名义与被告签订《出让合同》。而万隆公司与立达公司之间无从属关系,也不共同隶属于某个集团公司。李万奎和原告共同向被告作出“承诺书”所称的“该宗地已由竞得人李万奎缴纳6000万元”与事实不符。因此原告申请行政许可时,隐瞒了真实情况,被告以此认定原告以欺骗手段取得行政许可,事实清楚、证据充分。《行政许可法》第69条第2款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”应当予以撤销。被告据此撤销宗地编号为PM2008103号地块的行政许可,符合法律规定。被告作出的行政决定属行政撤销,原告认为属行政处罚应当听证的理由不能成立。签订《出让合同》是行政许可的结果,是行政许可的表现形式。撤销行政许可的同时,应当宣布解除依据行政许可签订的行政合同。被告作出泸市国土资决〔2010〕02号行政决定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,于2011年6月30日作出如下判决:
  维持被告泸州市国土资源局于2010年9月21日作出的泸市国土资决〔2010〕02号行政决定。
  案件受理费50元,由泸州立达房地产开发有限公司负担。
  上诉人立达公司不服一审判决,上诉的主要理由是:(1)关于“集团公司内部职能调整”的事实认定问题,李万奎作为土地出让的竞得人,有权决定以哪个法人主体对该项目用地进行开发建设。在项目用地的开发权转移上,李万奎对万隆公司和上诉人都具有实际控制力和影响力。也正是基于此,李万奎才会向被告出具的书面申请中提及“集团公司内部职能调整”,其本意只是表述对项目用地签约权的主体变换的延续性。即使万隆公司和上诉人之间无从属关系,也不共同隶属于某个集团公司,被上诉人也如期与上诉人签订了《出让合同》,根本不存在虚构“集团公司内部职能调整”而骗取行政许可。(2)关于6000万元土地出让金缴纳的事实认定问题,由于李万奎是通过拍卖方式竞得国有建设用地使用权,其与被上诉人的合同在拍定时已经确定,后续的出让合同只是一种确认。基于合同的相对性原理,在合同主体变更之前,无论该款的资金来源如何,无论其与他人的内部关系如何,都不影响李万奎在法律上对被上诉人的缴款义务。因此,该宗地已由竞得人李万奎缴纳6000万元不是虚构。(3)被上诉人以撤销行政许可的方式单方面解除《出让合同》没有法律依据。虽然建设用地审批和出让行政许可后才能签订《出让合同》,但该合同属于民事合同,按《合同法》的规定,撤销权在法院或仲裁机构,因此,被上诉人作为行政机关无权以撤销建设用地审批的方式变相地撤销土地出让合同。(4)被上诉人没有按《行政处罚法》的规定给予上诉人陈述申辩等听证权利,程序上存在重大瑕疵。一审判决认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院在查明事实的基础上,撤销一审判决,撤销泸市国土资决〔2010〕02号行政决定。
  被上诉人市国土局答辩的主要理由是:(1)上诉人取得PM2008103号地块国有土地使用权的行政许可,是基于李万奎的竞得结果,而李万奎的竞得结果已被撤销,上诉人即丧失了获得行政许可的基础,该行政许可当然应予撤销,随之签订的《出让合同》也应予以解除。(2)上诉人申请行政许可提交的文件中李万奎的申请和共同承诺,确实存在对上诉人的欺骗,从而直接导致了被上诉人对上诉人给予行政许可。在本案行政许可的第一个环节中,李万奎隐瞒与他人签订《联合竞买协议》联合竞买的事实,系以欺骗手段竞得。正因为李万奎隐瞒真实事实由此引起纠纷,致使涉案地块至今未能开发。李万奎系上诉人的法定代表人,上诉人应明知隐瞒了真实情况而有意为之,应当认定为采取欺骗手段获得行政许可,依法应予以撤销。(3)被上诉人作出撤销行政许可,解除《出让合同》的行政决定是依法行政。《出让合同》的签订是准予行政许可的表现形式和结果,是实施行政许可的一个环节,撤销行政许可在结果上必然表现为对已签订的《出让合同》的解除,属于行政机关行使行政权的范畴。上诉人意图以民事合同撤销权来混淆行政权和司法权,实属错误地适用法律。(4)被上诉人作出的行政决定,是依据《行政许可法》作出的,《行政许可法》并未要求予以听证,上诉人以《行政处罚法》的规定为据要求应当予以听证于法无据。被上诉人作出的行政决定事实清楚,适用法律正确,程序合法。一审判决并无不当,上诉人的上诉理由不能成立,请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。
  四川省泸州市中级人民法院经审理认为:根据《行政许可法》第12条第(2)项的规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,可以设定行政许可。行政机关代表国家出让国有建设用地使用权,属于行政许可行为。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》的规定,出让国有建设用地使用权,须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等法定程序进行。在这一系列环节中,每一个环节必须是合法的,如果某一个环节不合法,将会导致该行政许可行为不具有合法性。前一个环节是后一个环节的前提或基础。不经过前一个环节或者前一个环节因不合法而被撤销,那么必然导致后一个环节失去合法存在的基础;如果将后一个环节仍然作为一个合法的行为,那么法定必经程序的规定将会失去其应有的价值。
  针对本案而言,土地拍卖后所签订的成交确认书,确认的是竞得人主体,是法定必经程序。该确认行为因不合法而被撤销,后一个环节无论合同当事人在签订合同时的行为是否合法,均失去合法存在的基础。被上诉人市国土局对签订出让合同环节单独作出一个撤销行政许可决定,进一步予以明确并无不当。另外,当时李万奎具有竞得人、万隆公司董事长、立达公司法定代表人多种身份,对万隆公司与上诉人的关系应当是清楚的,尤其是以竞得人、上诉人的法定代表人双重身份向被上诉人申请签订合同时,所陈述“由于集团公司内部职能调整”、“该宗地已由竞得人李万奎缴纳6000万元”等情况也是不真实的,不符合《行政许可法》第78条行政许可申请人不得隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请的规定。
  根据《行政许可法》第69条第2款的规定,“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。”这是《行政许可法》赋予行政机关所享有的行政管理职权。国有建设用地使用权的出让,属于行政许可行为,签订土地出让合同是行政许可的一个环节,理应受到《行政许可法》的调整。当被上诉人事后发现行政许可不合法时应当依法予以纠正。被上诉人对上诉人作出的具体行政行为,不是行政处罚。《行政许可法》没有明确规定行政机关在行使第69条规定的撤销权之前要告知相对人听证的权利,被上诉人未告知并不违法。
  综上,被上诉人泸州市国土资源局对上诉人泸州立达房地产开发有限公司作出的泸市国土资决(2010)02号行政决定,认定事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,行政程序合法。一审判决予以维持并无不当。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
  驳回上诉,维持原判。
  二审案件受理费50元,由上诉人泸州立达房地产开发有限公司负担。
  【评析】
  国有建设用地使用权出让合同(以下简称土地出让合同)的性质,是行政合同还是民事合同,对合同一旦发生争议,是属于行政诉讼受案范围,还是属于民事诉讼受案范围,虽然最高人民法院2005年8月1日发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和2011年2月18日发布的《民事案件案由规定》均将土地出让合同纠纷确定为民事案件,但是在理论界和实务中至今仍然存在较大争议。对于这个问题,涉及到作为民事主体的行政相对人的合法权益如何得到有效保护,作为行政主体的行政机关如何依法管理土地,作为司法机关的人民法院如何正确适用法律等问题。就拿本案而言,既有行政决定,又有民事判决,还有行政判决,可见它的复杂性。
  一、土地出让行为是由一系列行为组成的行政许可行为
  所谓行政许可,根据《行政许可法》第2条规定,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。第12条第(2)项规定,有限自然资源开发利用,可以设定行政许可。我国对土地的出让,采取的是行政许可制。第22条规定,行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第53条又对第12条第(2)项作出特别规定,该条第2款规定,行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序,依照有关法律、行政法规的规定。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,在程序上,必须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等一系列行为所组成。土地出让行政许可,不是针对上述某一个环节而言的,只有行政机关完成最后一个向相对人颁发了国有建设用地使用权证书,才标志着土地出让行政许可行为的完成。当事人认为,竞得后签订了确认书,就标志土地出让行政许可的完成是不正确的。
  二、土地出让合同是行政许可中的行政合同
  从行政法对行政行为的分类上看,有行政许可行为与行政合同行为之分,但不等于两个行政行为必须是各自独立相互无联系的。根据《行政许可法》的规定,在特殊的行政许可中,包含行政确认、行政决定、行政撤销、行政合同、行政确权等行政行为。针对土地出让合同,它存在于行政许可之中,这是不矛盾的。
  所谓行政合同,是指行政主体为了实现公务目的而与行政相对人之间签订的设立、变更或者终止行政法律关系的行政行为。行政合同的特征有三:一是合同的当事人必须有一方是行政主体;二是行政合同必须是直接执行公务的合同;三是超越私法规则的合同。土地出让合同,一方是代表国家的行政机关,是行政机关依法行使土地行政管理职权,是行政机关依照土地管理法、行政许可法等行政法律规范而实施的行为,而不允许行政机关依照民事法律规范自由约定权利义务的。因此,土地出让合同符合行政合同的特征,属于行政合同。将土地出让合同作为民事合同对待是不准确的。
  三、行政合同争议应当作为行政案件受理
  根据最高人民法院的上述司法解释,土地出让合同争议,作为民事合同纠纷案件受理,但是在理论上和审判实务中,存在一些无法解释的问题。一是与《行政许可法》相冲突。《行政许可法》第53条对招标、拍卖行政许可作出了特别规定,并且该条第4款明确规定:“行政机关违反本条规定,不采用招标、拍卖方式,或者违反招标、拍卖程序,损害申请人合法权益的,申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”签订土地出让合同是招标、拍卖行政许可程序中的一个环节,行政相对人认为行政机关撤销行政许可,解除出让合同损害其合法权益,依照该条规定提起的诉讼,应当是行政诉讼而不是民事诉讼;二是《行政许可法》赋予了行政机关对违法的行政许可享有撤销权,对出让合同的单方解除权。行政机关不能放弃其职责,也没有必要以原告的身份向人民法院提起民事诉讼,请求人民法院撤销行政许可或者确认出让合同无效;三是行政机关所享有的行政职权是法律所赋予的,司法机关应当予以尊重,没有依法通过行政审判,不能予以否定。以本案为例,万隆公司以侵权之诉提起民事之诉,诉讼请求中请求人民法院确认市国土局与立达公司签订的土地出让合同无效,判令市国土局与其签订土地出让合同,市国土局作为行政机关,依法享有与谁签订合同的决定权,民事判决确认市国土局与立达公司签订的土地出让合同无效,实为对行政权的否定泸州市两级法院将该案作为行政案件受理并不违反法律的规定。
  四、审理该类案件应当注意的问题
  人民法院审理行政许可案件或者审理行政合同案件,不仅审查被诉行政行为本身的合法性,还要审查与被诉行政行为直接相关的行为,最终才能判断被诉行政行为的合法性。如未经计划、未经批准,行政机关与相对人签订的合同,对合同而言再怎么合法也是不合法的。至于由谁承担责任,承担什么法律责任是另外概念,要防止所谓善意取得损害国家利益。本案一审法院虽然判决结果正确,但在审理中就忽视了对签订土地出让合同的前置程序和条件的合法性进行审查。二审进行了全面审查是正确的。
  五、需要说明的问题
  在本案裁判方式上,有一种观点,认为民事判决已经确认本案原、被告所签订的合同无效,行政解除合同与民事判决结果也基本一致,无论被诉的行政行为是否合法,均没有影响原告的合法权益,应当判决驳回原告的诉讼请求。该观点虽然有一定道理,但是如果以这种理由和这种方式判决,说明该案就不应当作为行政案件受理,与程序上是矛盾的。因此,没有采纳该观点。
  (一审合议庭成员:曾强罗杰李德平
  二审合议庭成员:姜学东詹毅薛英
  编写人:四川省泸州市中级人民法院姜学东
  责任编辑:黄斌
  审稿人:蒋惠岭)

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