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土地转让

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新开河小区业主委员会诉无锡市国土资源局不依法颁发土地使用权证案
  【案情】

  原告:无锡市新开河小区业主委员会。
  法定代表人:肖耕夫,系新开河业主委员会主任。
  被告:无锡市国土资源局。
  法定代表人:王云鹤,局长。
  第三人:荣宝南。
  第三人:宋进琦。
  第三人:孟雪龙。
  第三人:徐卫红。
  2002年7月3日,无锡市崇安区人民法院(以下简称崇安法院)对交通银行无锡分行诉无锡市广厦房屋建设开发公司(以下简称广厦公司)借款合同纠纷案,作出[2002]崇民督字第20号支付令,该支付令已发生法律效力。权利人交通银行无锡分行于2002年7月30日向崇安法院申请执行。在执行过程中,因被执行人广厦公司无力偿还其债务,崇安法院即将属广厦公司所有的新开河5号六层办公用房,建筑面积1381平方米,连同其拥有国有土地使用权的锡崇国用[1996]字第4221号国有土地使用证范围的813平方米(国有划拨土地)土地使用权依法进行拍卖,第三人荣宝南、宋进琦以人民币300万元购买。2003年1月20日崇安法院向无锡市土地管理部门发出[2003]崇民执字第204号协助执行通知书,通知载明“解除对无锡市新开河5号办公楼土地查封。坐落无锡市新开河5号办公楼的房屋产权归买受人荣宝南、宋进琦所有,请给予办理有关权证手续。”无锡市国土资源局依据崇安法院的裁定书、协助执行通知书,以及载明荣宝南和宋进琦以300万元人民币购买三号拍卖品(无锡市新开河5号一幢共六层楼的办公用房,建筑面积约1381平方米,国有划拨土地)内容的无锡市华东拍卖行拍卖成交确认书、[2002]锡二证字第013238号公证书等相关材料,经实地勘丈后与荣宝南、宋进琦签订锡国土资出合补[2003]第30号国有土地使用权出让合同,并于2003年7月2日向荣宝南、宋进琦颁发了锡崇国用[2003]字297号国有土地使用证,将坐落无锡市新开河5号,地号l一04—17—002,819.5平方米土地使用权登记给荣宝南、宋进琦。2003年8月27日崇安法院在新开河5号予以公告,“限广厦公司立即将新开河5号房屋前的停车场地清理完毕,交付给买受人荣宝南、宋进琦。”又因荣宝南、宋进琦将以上地号的土地使用权转让给孟雪龙、徐卫红,于2003年9月15日被告国土资源局注销锡崇国用[2003]字第297号国有土地使用证,向孟雪龙、徐卫红颁发了锡崇国用[2003]字第472号国有土地使用证。无锡市新开河小区业主委员会(以下简称新开河业主委员会)认为无锡市国土资源局同意广厦公司将上述场地的土地使用权转让予宋进琦、荣宝南并颁发土地使用证的行为违法,于2003年10月27日向无锡市崇安区人民法院提起诉讼。
  原告新开河业主委员会诉称,广厦公司在建设新开河小区时,即将其办公楼前的场地作为公共配套设施,原拟建造游泳池,但后因故未建造,即改作小区业主的停车场地。在新开河小区建设后,上述场地的土地使用权已不属于广厦公司,而属于新开河全体业主,未经原告及新开河全体业主同意,广厦公司及其他任何单位及个人均无权将上述场地的土地使用权转让予他人。故被告同意广厦公司将上述场地的土地使用权转让予宋进琦、荣宝南并颁发土地使用证,其行为违反法律规定,请求依法撤销被告颁发予宋进琦、荣宝南的锡崇国用[2003]字第297号国有土地用证和撤销锡崇国用[2003]字第472号国有土地使用权证。
  被告国土资源局辩称,被告是依据崇安法院协助执行通知书协助办理了土地权证的转移。请求驳回原告的诉讼请求。
  第三人荣宝南、宋进琦、孟雪龙、徐卫红述称,被告颁发给第三人的锡崇国用[2003]字第297号和第472号国有土地使用证合法、合理,请求驳回原告的诉讼请求。

  【审判】

  江苏省无锡市崇安区人民法院经审理认为,人民法院在执行中涉及房屋产权、土地使用权变更过户需要行政机关变更过户时,向行政机关发出的协助执行通知书是司法权的实现,行政机关必须协助执行。一被告国土资源局依据崇安法院发出的协助执行通知书给荣宝南、宋进琦办理土地使用权过户手续,是协助执行行为,且其协助办理的土地使用权过户范围系崇安法院依法拍卖范围,属合法的协助执行行为,被告的这一协助执行行为,是受人民法院生效裁判效力所羁束的行为,故不属行政诉讼受案范围。为此,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(十)项、第六十三条第一款第(二)项之规定,该院于2003年12月10日作出如下裁定:驳回原告新开河业主委员会的起诉。
  一审宣判后,原告新开河业主委员会不服,向无锡市中级人民法院提起上诉。
  新开河业主委员会上诉称,(1)上诉人对诉争土地使用权享有权利;(2)本案应属行政诉讼受案范围;(3)拍卖成交确认书、[2002]锡二证书第013238号公证书并未要求将附属的面积为819.5平方米土地使用权登记给荣宝南、宋进琦。请求撤销一审裁定。
  无锡市国土资源局答辩称,(1)颁发锡崇国用[2003]字第297号国有土地使用证是司法协助行为;(2)所诉土地的使用权并非业主所有;(3)根据《城市房地产管理法》房地合一原则颁发锡崇国用[2003]字第297号国有土地使用证。请求维持一审裁定。
  荣宝南、宋进琦、孟雪龙、徐卫红述称,一审裁定认定清楚正确,请求维持。
  江苏省无锡市中级人民法院经审理认为,无锡市国土资源局颁发锡崇国用[2003]字第297号国有土地使用证的行为系依据无锡市崇安区人民法院[2001]崇民执字第204号民事裁定书、[2002]崇民执字第204号协助执行通知书经及无锡华东拍卖行拍卖成交确认书、[2002]锡二证字第013238号公证书等相关材料作出,其所涉土地属于崇安法院依法拍卖范围,该颁证行为应当认定为协助司法裁判得以实现的行为,并非一般意义上的具体行政行为。被告的这一协助执行行为,受人民法院生效裁判的效力所羁束,不属行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一款第(一)项的规定,应驳回起诉。一审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律基本正确应予维持。上诉人上诉理由不能成立,请求不予支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款之规定,该院于2004年3月10日作出裁定,驳回上诉,维持原裁定。

  【评析】

  这是一起由土地管理部门依照人民法院裁定、协助执行通知书,办理土地使用证的行为而引发的行政诉讼案。本案涉及被告给第三人颁发国有土地使用证行为性质的问题,以及行政机关协助司法机关办理相关土地使用权转移的行政行为是否具有可诉性的问题。
  一、关于被告颁发国有土地使用证的行为性质
  1.行政行为与协助执行行为的关系
  行政机关协助司法机关办理土地使用权转移,颁发土地使用证,从行为结果看存在着一个具体行政行为,但在本质特性上具有非意志性。所谓行政行为与司法协助行为,两者显著的不同在于,前者是行政机关依职权自行作出的行为,体现的是行政机关的意志;后者是行政机关依据人民法院的裁判,协助办理相关手续的行为,体现的是司法机关的意志。行政机关协助办理的具体行政行为具有从属性,司法裁定通过行政机关的特定具体行政行为得以实现,最终体现的不是行政机关的行政意志,而是司法机关的裁判意志。
  2.被告的颁证行为应属司法协助行为
  根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”人民法院发出协助执行通知书是为了司法权的实现,协助机关必须协助执行。本案被告给第三人颁发锡崇国用[2003]字第297号国有土地使用证,其所涉土地属于崇安法院依法拍卖范围,并因司法机关的裁定书和协助执行通知书而启动,该颁证行为基于崇安法院司法行为作出,应当认定被告的颁证行为是司法协助行为,而不是行政机关在行使行政管理过程中,依其独立意志作出的行政行为。
  二、行政机关协助司法机关办理相关土地使用权转移的行政行为,是否具有可诉性
  1.司法最终裁判权不具有可诉性
  《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(2004年3月1日起实施)第一条规定“人民法院在办理案件时,需要国土资源、房地产管理部门协助执行的,国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。”该《通知》第三条还规定“对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋,国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时,不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的,可以向人民法院提出审查建议,但不应当停止办理协助执行事项。”根据以上规定精神,司法协助行为从属于司法裁判行为,是司法权的延伸,具有司法裁判意志力。诉讼标的即被诉具体行政行为,如果已受到人民法院生效裁判效力的直接羁束,除非经过审判监督程序,否则,不能再针对该具体行政行为进行审理。这是法律统一性、稳定性和权威性的要求,也是司法最终裁判权的具体体现。由此,行政机关的司法协助执行行为不属于行政诉讼受案范围,不属行政诉讼审查权限范围,不具可诉性。
  2.司法协助行为中的越权、违法行为具有可诉性
  在审判实践中经常遇到行政机关在办理司法协助执行时,自行扩大了范围或者采取相关措施违法,当事人认为行政机关这类行为违法而提起行政诉讼的,应当属于行政诉讼受案范围。行政机关没有按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书内容范围办理协助执行事项,其超出的范围以及其他违法事项不是司法机关的裁判意志,已不再是司法协助执行行为,对此行为的法律后果应由行政机关自行承担,同时,行政管理相对人及权利人享有司法救济权。司法协助执行行为中的越权违法行为具有可诉性。
  3.当事人救济途径的处置
  由于行政机关的司法协助行为就行为表象而言,可表现为一个具体行政行为,一般当事人起诉时不易分辨该行为究竟是行政行为还是司法协助行为。因此,人民法院在受案时,要加强立案审查,并耐心细致地做好当事人的解释工作,防止增加当事人的诉讼负担,节约司法资源。在一时难以界定或当事人坚持诉讼的情况下,可以采取先予立案,通过审理予以进一步审查确认,以便保护当事人的诉讼权利。如果行政机关协助执行依据的法院司法裁判本身违法确有错误,尽管司法协助行为不属于行政诉讼范围,不能对此提起行政诉讼,但可以通过依法向人民法院提出再审申请来获得救济。人民法院可以通过审判监督程序纠正错误裁判,保护当事人的合法权益。

  (编写人:江苏省无锡市崇安区人民法院 朱重岱
  责任编辑:金俊银)

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