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土地转让

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郑小萍等人诉贺州市国土资源局不履行实际拨付土地使用权行政赔偿案
  【案情】

  原告:郑小萍。
  原告:覃会琼。
  原告:彭珂。
  被告:贺州市国土资源局(原贺州市土地管理局)。
  法定代表人:谢小明,局长。
  被告:贺州市八步区人民政府(原贺州市人民政府)。
  法定代表人:黄少雄,区长。
  1998年2月23日,贺州市土地管理局根据该市人民政府关于以土地抵工程款的指令作出了贺土拨字(1998)255号《关于划拨国有土地的批复》文[以下称贺土拨字(1998)255号],将位于该市西区六路大转盘旁即建设西路北面、二机厂西南面的国有土地1888平方米(折2832亩)划拨给开发商使用以抵顶该开发商为该市政府进行市政建设所应得之工程款,并明确所划拨的该片土地的所有权仍属国有。同年4月15日,郑小萍和郑建新共向开发商交纳833616元款后,贺州市土地局即于同日分别向郑小萍和郑建新作出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有土地的批复》[下称贺土字(1998)374号、375号、376号、378号文],明确将上述划拨给开发商的土地批给郑小萍和郑建新做建房用地。
  其中,贺土字(1998)374号、375号、376号文分别批给郑小萍的三份土地的对应地号是36号、35号、34号,面积均为74.3平方米;贺土字(1998)378号文批给郑建新的一份土地的对应地号是32号,面积亦为74.3平方米。这四份土地批文除户名和地号不同外其具体内容均为:“×××户:你户报来申请划拨国有土地建房的请示悉。经研究,同意将坐落于西区六路大转盘东北面、八步二机厂西南面圆弧处的国有土地一类、××号,面积为74.3平方米(详见小区规划图),划拨给你户使用。经划拨的土地,使用权归你户,所有权仍属国有,按城建规划动工兴建。”后经贺州市土地局同意,郑小萍将贺土字(1998)374号文及该文所涉及的面积为74.3平方米的36号地转让给了彭珂,郑建新将贺土字(1998)378号文及该文所涉面积亦为74.3平方米的32号地转让给了覃会琼。因贺州市土地局在作出了上述四份批文后一直未将该四份土地批文所涉土地实际交付给郑小萍、彭珂和覃会琼使用,郑小萍、彭珂和覃会琼遂于2000年9月20日向贺州地区中级民法院提起行政诉讼。2000年11月17日,贺州市土地局作出对应撤销贺土字(1998)378号、376号、375号、374号文的贺土字(2000)1131号、1132号、1133号、1134号文,并于11月19日将撤销的文号以公告的形式在公共场所进行了张贴和在贺州电视台播出。庭审中,三原告称不知道其所持有的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号土地批文已被撤销的情况。
  
【审判】

  贺州地区中级人民法院审理认为:被告贺州市国土资源局贺土拨字(1998)255号文是该局具体实施市政府依法进行有偿出让国有土地使用权的具体行政行为。该行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款的规定,是合法有效的。郑小萍、彭珂、覃会琼三原告分别依法取得贺州市作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号土地批文而取得的国有土地使用权,属于原告的合法权益,应受到法律的保护。贺州市土地局负有将上述四份土地所确定的合计29772平方米的国有土地分别实际交付给原告使用的法定职责和义务,但至今仍未将上述29772平方米国有土地实际交付给原告使用,显属不履行法定职责和义务的行为,且已侵犯了原告的合法权益。被告贺州市人民政府因变更西区六路大转盘的市政规划而造成原审原告不能实际取得29772平方米土地使用权,也应承担民事责任。由于原审原告给付给开发商的购地款已经用于抵扣市政建设工程款,实际上应视为贺州市人民政府收到了原审原告的购地款833616元,因此,原审原告要求判令二被告履行法定职责,赔付购地款的诉讼请求证据充分,依法予以支持,原审判决二被告将原告取得的原贺土字(1998)374号、375号、376号、378号国有土地使用权交付原告使用已无实际意义,处理欠妥,应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条第一款的规定,于2000年3月16日作出如下判决:
  一、撤销本院(2000)贺地行初字第10号行政判决书;
  二、限被告贺州市人民政府和贺州市国土资源局于本判决发生法律效力之日起90日内划拨市城区国有土地一类,面积297.2平方米土地使用权给原审原告郑小萍、彭珂、覃会琼。逾期则赔付原审原告郑小萍、彭珂、覃会琼的损失833616元。
  一审宣判后,贺州市国土资源局、贺州市人民政府不服,向广西壮族自治区提起上诉称:(1)贺州市国土资源局(即原贺州市土地管理局)的主要职责是负责对土地使用过程中进行审查、核发使用证,对土地出让、转让等改变土地权属或用途进行审查、监督。贺州市国土资源局是土地的管理者,而非所有者,不能直接买卖土地。(2)被上诉人的所谓“土地”是从开发商“贺县对外经济有限公司”转让所得,我局只对其土地转让行为予以审批、确认(批文),无权利更无义务将土地直接交付被上诉人。被上诉人交款后得不到土地使用权,应向开发商追索。(3)上诉人贺州市人民政府与开发商贺县对外经济有限公司的土地抵工程款的关系,是依法进行有偿出让国有土地使用权的行为,是一种土地出让中的民事法律关系而非行政关系,不是“具体行政行为”。开发商获得土地后进行开发过程中将土地转让给被上诉人,又是一种土地使用权转让的民事法律关系。原审判决认定被上诉人给付开发商的购地款视为贺州市人民政府收到了原审原告的购地款833616元,无任何法律依据。(4)贺土字(1998)374、375、376、378号土地批文,是土地管理部门对土地转让行为的审批确认,并非土地使用权属有效证件。按照土地管理所有关规定,仅凭此批文,而无城建部门放线、发放许可证,不能颁发土地使用证。因此,此批文尚不能作为土地使用权的合法依据,更不能以此批文作为要求土地部门划拨土地的依据。此外,虽然批文的表述为“同意划拨××土地给××使用”,事实上原告的“土地”并非划拨所得而是受让所得,原告也不是《土地管理法》第五十四条规定的无偿划拨对象,因此被告更无义务划拨土地给原告。5本案是由于开发商收款后,没有给付土地而产生纠纷,应追加开发商“贺县对外经济有限公司”为第三人参加诉讼。原审法院追加贺州市人民政府为被告,没有法律依据。请求二审法院撤销原审判决,驳回三原告的诉讼请求。
  三原告答辩称:(1)被告贺州市国土资源局作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有土地的批复》是具体的行政行为。(2)原告的损失是由于两被告的具体行政行为违法所造成的,应予赔偿。因此,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院予以维持。
  一审认定下列证据合法有效,作为本案定案的依据:(1)当事人的陈述;(2)三原告提供的:①贺州市土地局于1998年4月15日作出的贺土字(1998)374、375、376、378号文,证实贺州市土地局当时已下文确认了原告郑小萍享有坐落于贺州市西区六路大转盘东北面、八步二机厂西南面圆弧处的国有一类34号、35号、36号,面积均7443平方米三份土地的使用权,郑建新享有该处同类32号、面积亦为7434平方米的土地的使用权,以及在此后经贺州市土地局同意,郑小萍将上述的36号地的使用权转给彭珂,郑建新将上述的32号地的使用权转给覃会琼的事实。②开发商于1998年4月15日出具给郑小萍、郑建新的四份收款收据,证实郑小萍、郑建新均已付清了购买上述四份国有土地使用权的款项的事实。③贺州市规划设计室于1998年11月18日制做的《西区六路大转盘总平面规划图》,标明了三原告所购四份土地的具体位置。3被告贺州市土地局提供的:①贺州市土地局于1998年2月23日作出的贺土拨字(1998)255号文。②贺州市西区六路工程指挥部于1998年7月13日送呈给贺州市工程指挥部的《关于以土地抵工程款的请示》,共同证实贺州市土地局根据市政府以土地抵工程款的指令将坐落于西区六路大转盘旁即建设西路北面、二机厂西南面的国有土地1888平方米划拨给开发商使用以抵开发商为市政府进行市政建设应得之工程款的事实。③贺州市土地局于2000年11月17日分别作出的贺土字(2000)1131号《关于撤销“贺土字(1998)378号文件”决定》、贺土字(2000)1132号《关于撤销“贺土字(1998)376文件”决定》、贺土字(2000)1133号《关于撤销“贺土字(1998)375号文件”决定》、贺土字(2000)1134号《关于撤销“贺土字(1998)374号文件”决定》[以下简称贺土字(2000)1131、1132、1133、1134号文]以及《贺州市土地管理局公告》和彩色照片7张,证实被告已于2000年11月17日下文撤销其原作出的贺土字(1998)374、375、376、378号文并在市区公共场所张贴和在电视台播放其公告的情况。
  广西壮族自治区高级人民法院经审理肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据,并另查明:原审法院在审理过程中,原告将原请求“被告贺州市土地管理局履行法定职责,根据贺土字(1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有土地的批复》,将坐落于贺州市西区六路大转盘东北面、八步二机厂西南面圆弧处的国有土地一类32号、34号、35号、36号地划拨交付给原告动工兴建”,变更为:1请求法院确认被告贺州市土地局作出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号等文的具体行政行为违法;2赔偿三原告的经济损失833616元及利息。
  广西壮族自治区高级人民法院经审理后认为:贺州市土地局分别作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号文,是在两上诉人未理顺土地权属关系、部分用地的国有土地使用权尚未收回的情况下作出的,且三原告不属于法定的取得划拨土地使用权之对象。因此,上述四个文件仍作出划拨国有土地给三原告的决定,属违法的具体行政行为。贺州市土地局自行撤销上述文件是有法律依据的。由于三原告未取得本案29772平方米国有土地使用权,已支付了土地价款,上述违法的具体行政行为被撤销后,导致三原告不能依原决定取得国有土地使用权,对三原告由此造成的经济损失被告贺州市国土资源局应负赔偿责任。贺州市土地局的贺土字(1998)第374号、375号、376号、378号文的作出,与贺州市人民政府与开发公司之间的“以土地抵工程款协议”有关联。由于原贺州市人民政府将其未收回国有土地使用权的土地抵工程款,最后导致其与开发商之间的协议无法履行,是导致三原告无法取得本案297.2平方米土地使用权的直接原因之一;同时,三原告给付开发商的土地款已经用于抵扣市政建设工程款,应视为原贺州市人民政府收取了三原告的购地款833616元。因此,被告八步区人民政府对三原告的经济损失也负行政赔偿责任。据此,三原告在实际上不能取得土地使用权的情况下,要求判令被告赔偿经济损失的理由充分,原判对该请求的判决正确。但是,在三原告已变更了诉讼请求,且划拨土地批文已被贺州市土地局所撤销的情况下,原审法院仍作出限两被告划拨土地使用权给原告郑小萍、彭珂、覃会琼使用没有法律依据,应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第五十条第三款和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项之规定,该院于2002年12月13日作出如下判决:
  一、维持贺州地区中级人民法院(2002)贺地行再初字第2号行政判决的第一项;
  二、撤销贺州地区中级人民法院(2002)贺地行再初字第2号行政判决的第二项;
  三、确认贺州市国土资源局(原贺州市土地管理局)于1998年4月15日作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号《关于划拨国有土地的批复》四份文件违法;
  四、由被告贺州市国土资源局、八步区人民政府共同赔付三原告郑小萍、彭珂、覃会琼的实际损失人民币833616元。
  
【评析】

  本案原告的诉讼请求是:请求法院确认被告贺州市土地局作出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号等文的具体行政行为违法;判决被告赔偿三原告的经济损失833616元及利息。对被告贺州市土地局作出贺土字(1998)374号、375号、376号、378号等文的具体行政行为是否违法的问题,因在诉讼过程中贺州市土地局认为其作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号文违法并自行撤销,因此,双方当事人对此并无异议。而本案所争议的主要问题是:在三原告向开发商交款后,未能取得土地使用权的情况下,由谁来赔偿原告所交纳833616元土地款的损失。由于三原告是在贺州市土地局分别作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号文后才向开发商交纳833616元土地款的。贺州市土地局认为其作出的贺土字(1998)374号、375号、376号、378号文违法并自行撤销,虽然这一撤销行为是合法的。但却导致了三原告不能依原决定取得国有土地使用权。对三原告由此造成的经济损失被告贺州市国土资源局应负赔偿责任。因贺州市土地局的贺土字(1998)第374号、375号、376号、378号文的作出,与贺州市人民政府与开发公司之间的“以土地抵工程款的协议”有关联。因此,三原告给付开发商的土地款用于抵扣市政建设工程款,应视为原贺州市人民政府收取了三原告的购地款833616元。因此,被告八步区人民政府对三原告的经济损失也应负行政赔偿责任。据此,法院在三原告实际上已不能取得土地使用权的情况下,判决两被告赔偿三原告的经济损失是正确的。三原告的诉讼请求是请求法院判决被告赔偿三原告的经济损失833616元及利息,并未请求划拨土地给原告使用。在划拨土地批文已被贺州市土地局所撤销,原所涉争的土地已由市规划部门另行安排为公共设施用地的情况下,原审法院作出限两被告划拨土地给原告郑小萍、彭珂、覃会琼使用显属不当,也是没有法律依据的。因此,二审法院对一审法院的第二项判决予以撤销是正确的。
  
  (编写人:广西壮族自治区高级人民法院 王国昌
  责任编辑:金俊银)

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