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地方立法权“扩容”焦点四问
 来源:新华网 | 作者:叶锋 郝方甲 杨维汉

  全面推进依法治国,需要一部更好的“管法的法”。备受关注的立法法修正案草案8日提交十二届全国人大三次会议审议。从草案来看,我国享有地方立法权的城市将从49个增加到280余个。

  地方立法权成倍“扩容”用意何在,此举将对地方的改革发展带来几多利好,各地能否顺利承接立法的大幅赋权,放权、扩权同时如何防止地方“滥权”,这些都是各方高度关注、期望求解的重要问题。

  缘何大幅扩容?

  现行立法法规定,享有立法权的“较大的市”包括三类:“省、自治区人民政府所在地的市”“经济特区所在地的市”“经国务院批准的较大的市”,总共49个。

  此次修正案草案新增加一类:235个“其他设区的市”。新旧相加,全国284个设区市将全部享有地方立法权。另外,全国人大常委会副委员长李建国8日在做草案说明时建议,赋予不设区的广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市以地方立法权。

  “多年的呼吁终于有了突破!”来自温州的全国人大代表郑雪君说。当选第十二届全国人大代表至今,每年两会她都建议将温州批准为“较大的市”,获得地方立法权。

  她说,温州一直以来都是改革先行区,素有敢闯敢拼、勇于创新的基因。“温州人一遇阳光就灿烂、一遇雨露就发芽,但就是缺少那么点阳光和雨露”。没有地方立法权,导致很多改革探索无法开展,或没办法深入推进。

  不单是温州。许多城市在经济发展、城市建设等方面进展迅速,但各种问题和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法权,它们往往只能以“红头文件”替代,但容易引发新问题。

  中国政法大学副校长、行政法专家马怀德说,随着改革发展的深入,地方在立法方面的需求更加强烈。“以城市管理为例,城管执法机构需要规范运行,中央没有城管立法,地方想立法又没有权限,不立法又解决不了管理难题。这就构成了矛盾。”

  释放几多红利?

  在立法权方面,合肥无疑是让温州羡慕的。今年初实施的《合肥市城市管理条例》,因对广场舞等集体健身行为作出规范,进入了公众视野。

  作为此前49个“尝鲜”地方立法权的城市之一,截至目前,合肥市政府已制定规章68件,提请市人大常委会制定地方性法规45件。这些立法,涵盖了民营经济发展、环境保护、公共资源交易、城市管理等多个方面,为改革发展创造了更可靠的制度“小环境”。

  全国人大代表、合肥市市长张庆军举《巢湖流域水污染防治条例》为例。这项合肥的“自选动作”,对依法治湖的行为进行了规范,划分了几级保护区,比如对一级湖面及入湖河道一定范围内的,除在建项目外,对新建项目严格控制。“除此之外,这还有效避免了人事变动、政府换届等造成的朝令夕改,也对政府行政权力形成了有效制约。”张庆军说。

  根据草案,享有立法权的地方可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等3方面的事项,制定地方性法规。对原有49个较大的市已经制定的地方性法规,涉及上述事项范围以外的,继续有效。专家认为,赋予设区的市立法权意义重大,一些创新举措、重大项目等都可以通过地方立法而加速推进。

  可以发现,草案赋予地方立法权的城市成倍增加的同时,其立法范围缩减了。“法律、行政法规和省级地方性法规日益完备,对较大的市的立法权限适当限制是必要的。这样可以避免重复立法,维护国家法制统一。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。

  能力是否达标?

  “当务之急,是要做好地方立法权承接准备工作。”全国人大代表、温州市人大常委会主任陈笑华说,温州市人大常委会已成立立法筹备工作领导小组,她坦言,温州急需这方面的人才,立法的指导和培训工作也亟待加强。

  获得权限之后,立法质量是否够格,立法能力能否匹配,也是摆在各地立法部门面前的严峻考题。一些公众还担忧,地方会不会制定出差法、恶法、甚至“奇葩法”?

  这并非杞人忧天。几年前,某省制定实施母婴保健条例,但这部地方法规违背了上位法《婚姻法》中有关“取消强制婚检”的内容,被一些专家质疑有“越权立法”之嫌。还曾有地级市出台地方法规,要求当地所有房产开发企业在售房前必须缴纳每部不低于25万元的“首次电梯更新费”,不交钱就不发房屋预售证,引起企业和公众广泛质疑。

  专家认为,立法是一项复杂的工作,需要很高的专业水平。地方在机构设置、人员能力等方面亟待补足短板。

  需要指出的是,赋权之后,地方立法进度不是“一刀切”。此次修正案草案规定,由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素,确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会和国务院备案。

  如何防止滥权?

  “没有立法权的时候,一些地方政府就搞出许多‘红头文件’与民争利;一旦有了立法权,岂不是更可以光明正大、肆无忌惮了?”“如果说一次违法的执法只是污染了水流,那么一次违法的立法就是污染了整个水源”……

  针对地方立法权的扩容,网友们表达的担忧指向一个关键问题:如何避免立法权被地方滥用?这么多城市都拥有立法权,如何对其进行有效及时的监督和审查?

  根据草案,除了对地方制定地方性法规的范围进行限制外,还规定制定地方政府规章,没有法律、行政法规、地方性法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。此外,对行政法规,要求其在起草过程中广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。

  民意将对地方立法权形成有效制约。草案要求,拓宽公民有序参与立法的途径,开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。

  北京大学法学教授姜明安说,全国人大和省级人大应建立专门的法规、规章监督审查机构,人大的其他专门委员会和人大常委会工作机构可配合其监督审查;立法法应明确规定审查机构受理机关、团体、组织和公民申请审查的时限、实施审查的时限,向审查申请人反馈审查结果的时限等。只有这样,审查制度才能真正发挥作用。


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