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沈刚伯诉宁波市房产管理局、第三人宁波市镇海区城市土地储备中心房屋拆迁行政裁决案
  问题提示:人民法院在审理房屋拆迁行政裁决类案件时,如原告对房屋拆迁许可证、建设用地批准书等裁决前置行为另案复议或诉讼时,人民法院是否必须中止审理房屋拆迁行政裁决案?
  【要点提示】
  人民法院在审理房屋拆迁行政裁决类案件时,如原告对房屋拆迁许可证、建设用地批准书等裁决前置行为另案复议或诉讼的,人民法院不必中止审理房屋拆迁行政裁决案。
  【案例索引】
  一审:浙江省宁波市镇海区人民法院(2009)甬镇行初字第4号(2009年4月20日)
  二审:浙江省宁波市中级人民法院(2009)浙甬行终字第75号(2009年6月2日)
  【案情】
  原告:沈刚伯。
  被告:宁波市房产管理局。
  第三人:宁波市镇海区城市土地储备中心。
  宁波市镇海区人民法院经审理查明:被告宁波市房产管理局于2008年10月28日作出雨房拆裁[2008] 290号房屋拆迁行政裁决,该裁决根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条、第三十一条、《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》第十三条、《宁波市城市房屋拆迁补偿安置若干规定》第四条、《关于公布镇海区2005年度国有土地房屋拆迁补偿评估基准价(定向自购结算价)和有关标准的通知》、《宁波市镇海区国有上地房屋拆迁安置若干意见》第三条、第四条、第五条、第六条、第七条和《<宁波市镇海区国有土地房屋拆迁补偿安置若干意见>补充规定》第三条、第四条和宁波市区房地产评估专家评估委员会出具的技术鉴定书,作出如下裁决:一、被申请人沈刚伯如选择按基准价评估实行货币补偿,该房屋基准价评估金额为133650元,可按评估金额的20%计发成套住宅用房补贴费26730元,另可增加评估金额10%的货币补偿资金13365元,申请人宁波市镇海区城市土地储备中心给予被申请人沈刚伯拆迁补偿资金合计173745元;被申请人沈刚伯如选择按市场价评估实行货币补偿,该房屋市场价评估金额为97306元,另可按房屋市场价评估金额增加10%的货币补偿资金9731元,申请人宁波市镇海区城市土地储备中心给予被申请人沈刚伯拆迁补偿资金合计107037元;被申请人沈刚伯如选择按基准价评估定向自购安置的,该房屋基准价评估金额为133650元,可按评估金额的20%计发成套住宅用房补贴费26730 元,合计可得拆迁补偿资金160380元。由申请人宁波市镇海区城市土地储备中心提供镇海临江小区(三期)34号楼502室,建筑面积61. 06平方米住房一套作为定向自购安置用房,双方按规定结算房屋差价;二、被申请人沈刚伯应自行拆除楼下小屋,申请人’宁波市镇海区城市土地储备中心不予补偿;三、被申请人沈刚伯在按规定办理“低限标准”申请审批手续后,可按低限标准增加拆迁补偿资金,被申请人按低限标准增加的拆迁补偿资金由申请人宁波市镇海区城市土地储备中心按规定另行计发;四、被申请人沈刚伯的房屋装修费、临时安置补助费、搬家费等费用由申请人宁波市镇海区城市土地储备中心按规定另行计发;五、被申请人沈刚伯应自本裁决书送达之日起16日内,将镇海区招宝山街道三角地67号203室房屋腾空交申请人宁波市镇海区城市土地储备中心验收拆除,逾期末腾空该房屋,将依法实施强制拆迁。
  原告诉称:“三角地地块”拆迁项目手续不全,程序不规范,被告违背市政府全面实施“阳光工程”的决定,不公开老城区低洼地块改造方案的规划,“三角地地块”先储备后规划没有法律依据,违反市政府甬政发(2005)第66号文件,强迫原告接受被告的安置方案,已经违反国办发(2004)46号文件精神。违反规定如下:(1)从2006年6月14日开始模拟拆迁以来,剥夺原告的知情权和监督权;(2)房屋拆迁许可证没有在拆迁范围内公示,原告从2006年6月份开始要求看有关拆迁资料,但至今未看到,且拆迁许可证虽盖有宁波市房产管理局的公章,实际上是由镇海区房地产管理处审批签发,违反了拆迁许可证的发放主体、责任主体只能是市、县人民政府房屋拆迁管理部门的规定;(3)宁波市镇海区城市土地储备中心不具有拆迁人资格,拆迁许可证不是建设部制定统一组织实施的标准文本,违反拆迁原则;(4)拆迁许可证延长期限不公示和不告知拆迁延长期限;(5)拆迁公告不符合规定,建设项目名称、城市建设规划、部分保留建筑的批文、拆迁期限和搬迁期限等必备内容不公示;(6)拆迁许可证为2006年7月15日签发,但评估报告在2006年6月30日完成,评估机构选择结果的公告于2006年7月26 日作出。存在恶意串通、肆意篡改评估日期等的事实;(7)评估机构的选择违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十九条中的“被拆迁房屋和安置用房的价格,由同一家房地产评估机构选择同一评估时点,采用相同的方法、标准评估确定”规定;(8)被告采纳伪造的调解笔录,违反《中华人民共和国信息公开条例》等规定,对原告的质疑置之不理;(9)拆迁房屋评估报告遗漏拆迁时点,对原告权益造成损害;(10)被告作出行政裁决时,并未将其所有的小屋算进可补偿面积;综上所述,被告所作出的甬房拆裁(2008)290号行政裁决书违反法律规定,侵犯了原告合法权益,要求人民法院依法撤销甬房拆裁(2008) 290号行政裁决书。
  被告辩称:第三人宁波市镇海区城市土地储备中心经市房产管理局拆许字(2006)第24号房屋拆迁许可证核准,委托宁波市镇海区房屋拆迁事务所对“三角地地块”项目进行拆迁。原告位于镇海区招宝山街道三角地67号203室的房屋列人该项目拆迁范围,该房屋在拆迁过程中,因拆迁双方多次协商达不成拆迁补偿安置协议,第三人宁波市镇海区城市土地储备中心向被告申请行政裁决,被告受理后于2008年9月8日组织双方进行调解,经调解,双方未能达成一致意见,亦未签订拆迁补偿安置协议。期间,原告对评估结果提出异议,被告中止裁决并组织宁波市区房地产价格评估专家委员会进行鉴定,鉴定结论原则上维持原报告有效决定。根据《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》等相关规定,被告对第三人提供的安置方案和补偿标准进行审查,查明第三人提供的安置方案和补偿标准并无不当,根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》和《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》等相关规定,被告于2008年10月28日作出裁决,并于2008年11月10日送达原告。根据原告诉称,被告答辩如下:(1)宁波市房产管理局拆许字(2006)第24号房屋拆迁许可证,经宁波市镇海区房屋拆迁公告已经发布,且原告已看到许可证原件;(2)第三人宁波市镇海区城市土地储备中心作为拆迁人符合法律规定;(3)房屋拆迁许可证延长期限,法律没有规定应公示;(4)被拆迁房屋和安置用房是由同一家估价机构按规定进行评估;综上所述,原告沈刚伯提出要求撤销雨房拆裁(2008)290号房屋拆迁裁决书的要求无事实和法律依据,请求人民法院依法驳回原告沈刚伯的诉讼请求。
  第三人述称:“三角地地块”拆迁项目经合法批准,对被拆迁人的拆迁补偿安置符合法律规定。房屋拆迁许可证根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》作出,且经过公告,在被告裁决时将原件向原告出示,原告诉称被剥夺知情权,与事实不符;第三人具有合法的拆迁人资格,且房屋拆迁许可证的延长符合法律规定;评估机构出具的评估报告根据法律规定作出,应认定为合法有效;“三角地地块”拆迁项目房屋拆迁许可证于2006年经宁波市房产管理局核准颁发,被告裁决适用法律应为2007年修改前的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》,修改后的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》对本案不具有溯及力。
  【审判】
  镇海区人民法院经审理后认为:
  1.根据浙江省人大常委会于2007年3月29日公布的《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改<浙江省城市房屋拆迁管理条例>的决定》规定,该决定自公布之日施行,该决定施行前已颁发房屋拆迁许可证的拆迁项目,应按照修改前的条例执行。“三角地地块”拆迁项目房屋拆迁许可证于2006年7月15日颁布,该项目应按照修改前的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》执行,原告就被告应适用修改后的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》作出行政裁决的异议,本院不予采纳;
  2.行政诉讼是对被诉具体行政行为的合法性进行审查,本案审理的是被告宁波市房产管理局作出房屋拆迁行政裁决行为的合法性,原告针对拆迁实施单位等剥夺原告的知情权和监督权,拆迁公告不符合规定,被告违反《中华人民共和国信息公开条例》规定对原告置之不理等提出的异议,不属于本案的审理范围,原告就此提出的异议,本院不予采纳;
  3.具体行政行为一经作出即具有先定力、拘束力和执行力,参照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定,“有下列情形之一的,房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请:(一)对拆迁许可证合法性提出行政裁决的”,被告作出房屋拆迁行政裁决时,强调的是有无用地批准文件、房屋拆迁许可证等前置行为的作出,并未对拆迁许可证等前置行政行为进行合法性审查,拆许字(2006)第24号浙江省城市房屋拆迁许可证经被告宁波市房产管理局于2006年7月15日颁发,并于2008年6月26日经依法批准延期至2009年6月30日,被告颁发房屋拆迁许可证及其延期行为,在未经法定程序撤销前应认定为合法有效,原告沈刚伯就此所提出的异议,本院不予采纳;
  4.参照《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十六条规定,房屋拆迁许可证规定范围内的被拆迁房屋及其附属物的评估与安置用房的评估,应当委托同一家评估机构进行评估,根据被告在举证期限内提供的证据,拆迁房屋安置房评估机构与被拆迁房屋评估机构为不同机构,存在瑕疵,但被告裁决未依据安置房屋评估报告对被拆迁房屋与安置房屋差价进行裁决,仅要求原告沈刚伯如选择按基准价评估定向自购安置的,由原告与第三人按规定另行计算被拆迁房屋与安置房屋差价,且根据《宁波市城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十四条规定,安置房屋以基准价为依据,按固定公式计算,安置房屋评估价格不因评估机构不同而发生变化,甬房拆裁[2008] 290号房屋拆迁行政裁决并未因该瑕疵对原告的权利造成实质上的损害;
  5.被告宁波市房产管理局作出裁决时依据的浙甬2006-052号拆迁房屋安置补偿评估报告遗漏估价时点项,存在瑕疵,但根据于2007年3月29日修改前的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十一条规定,房地产市场评估价格由具有法定资格的房地产评估机构以房屋拆迁许可证核发时政府公布的货币补偿基准价为基本依据,拆迁房屋评估估价时点已有明确规定,该瑕疵并未对原告合法权益造成实质损害,且宁波市区房地产价格评估专家委员会已出具技术鉴定书,维持该评估报告;
  6.根据于2007年3月29日修改前的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十条规定,货币补偿或者产权调换的面积.按照被拆迁房屋的房屋所有权证或者其他合法房产凭证记载的建筑面积计算,原告沈刚伯虽认为另有11平方米的小屋应列入可安置建筑面积,但未能提供楼下小屋的权属证明,被告对原告提出的楼下小屋应按正式建筑给予补偿的要求,不予支持,并无不当。
  综上所述,被告在本辖区内作为城市房屋拆迁行政主管部门,依法享有对未达成拆迁协议的拆迁安置事项进行裁决的行政职责,被告受理行政裁决申请后,依法进行了审查,并组织原告与第三人就拆迁补偿安置相关事宜进行调解,在原告对评估报告有意见的情况下,组织市区房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定,保障了拆迁当事人在行政裁决过程中的权利,并在审核相关资料、组织调解的基础上核实补偿安置标准,对原告房屋拆迁补偿安置补偿方式符合法律规定。据此,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回原告沈刚伯要求撤销被告宁波市房产管理局于2008年10月28日作出的甬房拆裁[2008] 290号房屋拆迁行政裁决的诉讼请求。
  原告不服一审判决向宁波市中级人民法院提起上诉,宁波市中级人民法院判决:驳回上诉,维持原判。
  【评析】
  在本案审理过程中,原告沈刚伯以已对该项目房屋拆迁许可证向宁波市人民政府提起行政复议为由,要求法院中止本案的审理,笔者认为,人民法院在审理房屋拆迁裁决类行政诉讼案件时不应对裁决前置行政行为进行审查,本案应继续审理,本案不存在诉讼过程中中止审理的情形和必要,具体分析如下:
  1.根据我国《行政诉讼法》第五条规定,“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。原告沈刚伯不服房屋拆迁主管部门拆迁裁决,向人民法院提起行政诉讼,其诉讼标的是被告宁波市房产管理局作出房屋拆迁裁决的具体行政行为。人民法院审查的对象应是被告作出房屋拆迁裁决的具体行政行为,审查内容应是该被诉行政行为是否合法。
  2.依据我国行政法原理,行政机关的具体行政行为一经作出即具有先定力、拘束力和执行力。同时我国《行政诉讼法》第四十四条规定,“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”。该条规定即体现了行政行为的效率优先原则,行政行为一经作出,即对管理相对人产生约束力,未经法定程序不得撤销,人民法院在司法审查中亦应考虑该因素。
  3.虽然人民法院在审查具体行政行为是否合法过程中,可对与被诉具体行政行为相关联的非诉具体行政行为进行审查,但应具体情况具体分析。如前所述,作出房屋拆迁裁决的行政行为是一种复合的具体行政行为,作出房屋拆迁裁决行政行为的前置行为是房屋拆迁行政许可行为,房屋拆迁行政许可行为的前置行政行为是市县人民政府批准使用土地的具体行政行为,之前是建设用地规划行政许可行为,之前是立项批准具体行政行为等。从我国目前法律规定来看,房屋拆迁裁决的行政程序启动时,强调的只是有无立项、规划、用地批准、房屋拆迁行政许可的作出,并没有同时规定立项、规划、用地批准、房屋拆迁行政许可等行为作出一定要合法。
  (一审合议庭成员:郑正行 陈新良  于广学
  二审合议庭成员:陈碧儿 陈信根 谭星光
  编写人:浙江省宁波市镇海区人民法院 于广学
  责任编辑:袁春湘
  审稿人:赵大光)

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