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《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》解读

 

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》解读

 

一、为什么制定《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)?

2011年1月21日,国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》,同时废止了《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》。《征收补偿条例》的实施是对原有城市房屋拆迁制度的一次重大变革,不仅基本法律概念从“拆迁”调整为“征收”,而且法律原则、适用范围、实体规范和程序规范都发生了重大变化。上海市政府于2001年10月依据《拆迁条例》制定的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》必须作相应的调整,以保障法制的统一性,确保可操作性。此外,上海市近年来在城市房屋拆迁领域不断创新机制,形成的旧区改造地块事前征询意见制度、数砖头加套型保底的补偿安置新标准等创新制度措施,需要在地方政府规章层面予以制度化和规范化。因此,有必要根据国务院《征收补偿条例》,结合本市实际,制定《实施细则》。

二、本市国有土地上房屋征收与补偿实行怎样的管理体制?

《实施细则》对于房屋征收与补偿管理体制的规定,具体为两个层次:一是以市房屋管理部门为主体的房屋征收行政管理体制;二是以区县人民政府为主体的房屋征收行政实施操作体制。第一层次,市房屋行政管理部门为本市征收补偿工作的主管部门,负责征收补偿工作的业务指导和监督管理等;市和区县发展改革、建设、公安等部门为协管部门,按照职责分工,相互配合,保障征收与补偿工作顺利进行,街道办事处、镇乡政府主要履行房屋征收与补偿工作的配合职责。第二层次,以区县人民政府为征收主体,由其负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这改变了以往由建设单位拆迁的做法,变“建设单位、被拆迁人、政府”房屋拆迁三方法律关系为“政府与被征收人”两方形成的法律关系。同时,明确区县房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门,负责组织实施房屋征收与补偿。房屋征收部门可以委托房屋征收事务所承担具体工作,该征收事务所不得以营利为目的。

三、房屋征收范围确定后有哪些禁止和限制行为?

在房屋征收范围确定后至房屋征收决定作出前,存在一段完成各项行政程序性工作的过渡时期。在此期间,有必要对某些不适当、不合理地增加房屋补偿费用的行为进行必要的禁止和限制。对此,国务院《征收补偿条例》规定,征收范围确定后,不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加房屋补偿费用的行为。但从上海实践看,除了上述行政法规禁止的突击抢建和改变房屋用途等行为外,还有房屋析产、分割、变更工商营业登记、迁户或者分户等行为,都有可能不同程度地不当增加补偿费用和增加征收成本矛盾。所以,《实施细则》在国务院条例规定的禁止行为基础上,进一步完善增设了限制性行为,包括:(1)禁止性行为,不得实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等不当增加补偿费用的行为,违反规定实施的不予补偿;(2)限制性行为,建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名,房屋转让、析产、分割、赠与,新增、变更工商营业登记,迁入户口或者分户以及其他不当增加补偿费用的行为。对于上述禁止行为和限制行为,房屋征收部门必须在房屋征收范围内予以公告,并书面通知规划土地、工商、公安等行政管理部门,房地产登记机构以及公有房屋出租人等单位,同时明确暂停期限自公告之日起最长不得超过1年。

为了既不影响被征收人正常的社会经济活动,又能制止被征收人非理性追求不当利益的行为,减少房屋征收工作中的矛盾和阻力,《实施细则》明确对实施上述限制行为的,不增加违反规定的补偿费用。同时明确有关行政管理部门和机构受理所列事项时,应当要求被征收人、公有房屋承租人提交不因此增加违反规定的补偿费用的书面承诺。

四、本市在旧城区改建中实施的事前征询制是指什么?

决策民主是《征收补偿条例》明确必须遵循的基本原则之一,而旧城区改建事前征询制正是决策民主原则的具体体现。

本市总结试点的旧城区改建事前征询经验,确立了包括“征询改建意愿”和“征询征收补偿方案”两个阶段的事前征询制:

第一阶段征询,主要解决居民是否愿意改建的问题,即因旧城区改建房屋征收范围确定后,房屋征收部门应当组织征询被征收人、公有房屋承租人的改建意愿,有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意改建的,方可实施。

第二阶段征询,主要解决如何补偿问题,即明确因旧城区改建需要征收房屋的,征收决定作出后,在广泛听取意见、举行听证会、修改方案基础上,征收部门必须组织被征收人、共有房屋承租人根据征收补偿方案签订附生效条件的补偿协议。如果在规定签约期限内达到比例的(不得低于80%,具体由区县政府规定),协议生效;否则,征收决定终止执行。

五、作为征收补偿协议一方主体的被征收人、公有房屋承租人是如何确定的?

房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案的基础上协商一致而签订的。根据上海的实践和本规章规定,征收补偿协议的一方当事人为区(县)房屋征收部门,另一方当事人则为被征收人、公有房屋承租人(公有房屋租赁人又分为公有居住房屋承租人和公有非居住房屋承租人)。被征收人、公有房屋承租人的确定,以房屋征收决定公告之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同为准计户,按户进行补偿。被征收房屋系为公民或法人所有的,以房地产权证所载明的所有人为征收补偿协议的一方当事人;被征收房屋属于公有居住房屋的,以公有居住房屋租用凭证上记载的承租人为征收补偿协议的一方当事人;被征收房屋属公有非居住房屋的,以公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为征收补偿协议的一方当事人。

六、《实施细则》的房屋征收程序作了哪些细化?

本市制定的《实施细则》在《征收补偿条例》规定的基础上,对房屋征收程序又作了细化和强化。如对凡是旧城区改建项目的征收补偿方案,区(县)人民政府都应当组织由被征收人、公有房屋承租人和律师等公众代表参加的听证会。房屋征收决定作出前,涉及被征收人、公有房屋承租人50户以上的,都应当经本区(县)人民政府常务会议讨论决定等。

七、房地产价格评估机构是如何选定的?

房地产价格评估机构的选定关系着征收补偿活动能否公正、顺利地进行,关系着评估结果能否为大多数的被征收人、公有房屋承租人接受,因此评估机构的选定是否科学、合理十分重要。《实施细则》根据《征收补偿条例》的规定,将房地产价格评估机构的选择权赋予被征收人和公有房屋承租人。

《实施细则》将选择房地产价格评估机构分为两种情形:

其一,由被征收人、公有房屋承租人协商选定;

其二,在协商不成的情形下,由房屋征收部门通过组织被征收人、公有房屋承租人按照少数服从多数的原则投票确定;

也可以由房屋征收部门或者被征收人、公有房屋承租人采取摇号、抽签等随机方式确定。

此外,对于确定的房地产价格评估机构,房屋征收部门必须予以公告。

八、对房地产价格评估机构的评估结果有异议的如何处理?

为了保证评估结果的客观和公正,且能够为大多数被征收人和公有房屋承租人所接受,切实保障被征收人、公有房屋承租人的合法利益,《实施细则》设定了复核、鉴定的评估结果争议处理程序制度。

明确规定为:

(1)被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估,但应当自收到评估报告之日起10日内提出申请;

(2)当事人对被复核结果仍有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向市房地产估价师协会组织的房地产估价专家委员会申请鉴定。征收非居住房屋涉及的停产停业损失评估,被征收人、公有房屋承租人对评估结果有异议的,可以按照《实施本细》规定申请复核、鉴定。

九、《实施细则》中征收居住房屋的补偿方式有哪些?

居住房屋是居民赖以生存的重要生活资料,允许被征收人、公有房屋承租人根据自己的实际情况选择补偿方式,有利于保护其合法利益,减少征收矛盾和纠纷。

因此,《实施细则》规定,征收居住房屋的,被征收人、公有房屋承租人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。如果被征收人、公有居住房屋承租人选择房屋产权调换的,房屋征收部门应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人、公有居住房屋承租人计算、结清被征收房屋补偿金额与用于产权调换房屋价值的差价。

其中,对旧城区改建征收居民房屋的,《实施细则》根据行政法规规定,明确被征收人和公有居住房屋承租人有要求就地或者就近安置的权利,即房屋征收部门应当提供改建地段或者就近地段的房源,供被征收人、公有居住房屋承租人选择,并按照房地产市场价结清差价。

考虑到实践操作中,由于各区县的面积大小、区域位置、居民住房需求的差异较大,较难确定一个统一适用于全市范围各区县的就近地段的标准,所以《实施细则》规定了就近地段的具体范围,由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过程中,根据被征收房屋地块的实际情况,通过获得改建地块大多数居民认可的方式来确定。在《实施细则》实施过程中,市房屋征收管理部门将根据征收补偿工作的实际需要制定有关配套文件加强指导。

十、征收居住房屋的补偿、补助包括哪几类?

征收居住房屋的补偿费用大致可分为两类:

一类是与被征收房屋直接相关的房屋价值补偿补贴,具体包括被征收房屋的房地产市场评估价格、价格补贴、特定房屋类型的套型面积补贴、居住困难户的保障补贴;

另一类是因被征收房屋而引起、但不属于房屋本身价值的补偿,包括搬迁费和临时安置费等项目。需要说明的是,上述所有的补偿、补助费用并不是普遍适用的,也就是说不是每一个被征收房屋的所有人、公有居住房屋承租人都能得到上述所有的补偿、补助项目。

例如,特定房屋类型的套型面积,仅针对被征收房屋中属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的情形;再如,临时安置费仅支付给因产权调换房屋而需要临时自行过渡的对象。

此外,为了鼓励被征收人、公有房屋承租人尽早签约、搬迁,所以对于能够按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人,《实施细则》规定应当给予奖励,具体奖励标准则由各区(县)人民政府制定。

十一、居住房屋的征收补偿补贴标准具体是什么?

在国务院《征收补偿条例》规定的“不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格”的补偿标准基础上,《实施细则》将本市试点的拆迁补偿安置新政内容纳入其中,形成了本市居住房屋征收补偿标准:

第一,关于被征收房屋的一般补偿费用。通常情况下,被征收居住房屋的补偿金额=评估价格+价格补贴。评估价格=被征收房屋的房地产市场评估单价×被征收房屋的建筑面积。被征收房屋的房地产市场评估单价低于评估均价的,按评估均价计算。评估均价是以一块征收基地为对象而产生的,是将某块征收基地中所有房屋的评估价值全部相加后的平均值,其公式为:评估均价=被征收范围内居住房屋评估总价÷居住房屋总建筑面积。价格补贴是以一块征收基地中的评估均价为基准而确定的,其意义在于对被征收人为了公共利益服从国家征收义务的奖励,其公式为:价格补贴=评估均价×补贴系数×被征收房屋的建筑面积。其中,补贴系数最高不超过0.3,具体标准则由区(县)人民政府规定。

第二,关于被征收房屋的套型面积补贴。被征收房屋属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的,被征收房屋的补偿金额将在一般补偿费用的基础上,增加套型面积补贴。套型面积补贴主要针对缺少厕所、厨房等基本辅助设施的不成套居住房屋情形,考虑给被征收人一套基本功能完整的房屋所设定的安置房屋的最低标准,其公式为:套型面积补贴=评估均价×补贴面积。套型面积补贴按照房屋征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证计户补贴,每证补贴面积标准最高不超过15平方米建筑面积,具体标准由区(县)人民政府制定。

第三,关于居住困难户的保障补贴。《实施细则》关于保障补贴规定的适用居住困难户必须符合两个条件:

其一,其家庭居住情形须符合本市关于经济适用住房管理办法中居住困难的标准,但不涉及家庭经济收入等核对问题;

其二,必须符合本细则规定的公式折算后,家庭人均建筑面积不足22平方米。本细则规定的确定居住困难户的折算公式为:被征收居住房屋补偿金额÷折算单价÷居住困难户人数。但是,已经享受过经济适用住房优惠政策的被征收人、公有居住房屋承租人除外。

增加的保障补贴,可以用于购买产权调换房屋。折算单价的具体标准由区(县)人民政府公布。对于符合经济适用住房政策规定条件的居住困难户,可以优先购买经济适用住房。

十二、征收非居住房屋的补偿补助包括哪几类?其中停产停业损失如何确定?

对于征收非居住房屋的,被征收人、公有房屋承租人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。具体的补偿主要包括:被征收房屋的市场评估价格、设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用、停产停业损失补偿等。同样,对于被征收人、公有房屋承租人按期搬迁的,《实施细则》规定应当给予搬迁奖励,具体奖励标准由区(县)人民政府制定。

其中对于停产停业损失的确定,根据本市近年来非居住房屋的补偿实际操作,《实施细则》统一确定了停产停业损失的最低补偿标准,即按照被征收房屋市场评估价的10%确定。但如果被征收人、公有非居住房屋承租人认为其停产停业的实际损失超过10%的,可以向房屋征收部门申请,并提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料,由房屋征收部门委托房地产价格评估机构评估确定后予以补偿。

十三、如果无法达成补偿协议怎么办?

对于房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,房屋征收部门可以报区县政府。区县政府依法按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。对于补偿决定,如果被征收人、公有房屋承租人不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。但是若被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,作出房屋征收决定的区县政府则可以依法申请人民法院强制执行。

十四、《实施细则》什么时候开始施行?已经核发了拆迁许可证的项目怎么办?

《实施细则》规定的施行时间是自公布之日起施行,这意味着,自2011年10月19日,本市国有土地上新实施房屋征收与补偿,需要按照《实施细则》的规定操作;原2001年10月29日市人民政府令第111号发布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、2006年7月1日市人民政府令第61号发布的《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》同时废止。

按照国务院《征收补偿条例》规定,该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但区(县)人民政府不得责成有关部门强制拆迁。所以,《实施细则》作了相应规定,这意味着已经取得拆迁许可证的,除了不得再行政强迁外,仍需要继续按照原有规定办理。

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