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国有土地上房屋征收与补偿条例释义

 

国有土地上房屋征收与补偿条例释义

 

前  

 

为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国城市房地产管理法)的决定》,国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》并于2011年1月21日正式公布施行,《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

当前,我国正处在改革发展的关键阶段,也处在工业化、城镇化的重要时期。制定这个条例,关系到群众切身利益,关系到工业化、城镇化进程,关系到现代化建设全局。党中央、国务院高度重视条例的制定工作,要求我们深入了解情况,广泛听取意见,集中力量对难点问题逐项攻关,力争条例早日出台。

2007年12月14日国务院第200次常务会议对条例草案进行第一次审议时,指出条例直接关系人民群众切身利益,要广泛听取意见,进一步修改后公开征求群众意见。

之后,法制办与住房城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组,多次进行实地调研,选取40多个典型城市进行专项调查统计,专门听取被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见,同东、中、西部的大、中、小城市政府和有关部门负责同志多次进行座谈,反复征求中央国家机关意见,并于2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见,分别收到意见和建议6560l条和37898条。绝大多数意见认为,制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》,规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收人合法权益,非常必要。同时,也提出了一些修改意见和建议。工作组召开了45次各种形式的座谈会,先后共有1150多人次参加了讨论。工作组对各方面意见逐条进行整理、综合分析,反复研究、修改,形成了报请国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。工作组在研究、起草条例和分析、处理各方面意见的过程中,力图缩小分歧、扩大共识,取得社会各界的理解和支持。为了妥善处理实践中的矛盾,制定条例时在总体思路上主要把握了以下三点:

一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益,努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施,保护被征收群众的利益,使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。

三是通过完善征收程序,加大公众参与,禁止建设单位参与搬迁,取消原条例行政机关自行强制拆迁的规定,加强和改进群众工作,把强制减到最少。地方政府在进行房屋征收与补偿工作的过程中,要充分考虑被征收群众的利益和实际困难,做好群众工作,减少强制,才能统筹兼顾好工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益。在工业化、城镇化发展过程中,还必须坚持节约集约利用土地、严格保护耕地的原则,这需要通过提高规划的科学性、严格执行规划、调整产业政策、转变经济发展方式、严格立项审批等手段,控制城乡建设用地盲目无序扩张,确保18亿亩耕地红线与粮食安全。地方政府、国务院部门和公众对条例的总体思路和主要制度是赞成的。大多数意见认为,条例草案基本可行,建议尽快出台。条例正式出台后,社会各界也对条例的主要内容给予了充分肯定。

为了帮助地方各级人民政府及有关部门的工作人员及行政相对人学习和了解这部行政法规,我们组织有关同志撰写了这本释义。本书的撰稿人都是直接参加制定这部行政法规的工作组有关人员,比较熟悉这部行政法规制定的背景和具体情况。我们希望通过对条例制定的背景、主要问题的处理、条文阐释等介绍,为广大读者理解条例提供参考。

由于时间和水平有限,本书有疏漏或者不当之处,欢迎广大读者朋友批评指正。

 

                      编  者

                    二○一一年二月

国有土地上房屋征收与补偿条例

目 录

 

前 言

中华人民共和国国务院令 

国有土地上房屋征收与补偿条例

第一章 总 则   

第二章 征收决定

第三章 补 偿   

第四章 法律责任

第五章 附 则   

 

中华人民共和国国务院令

 

第590号

 

国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过,现予公布,自公布之日起施行。

 

                  总 理  温家宝

                二○一一年一月二十一日

 

国有土地上房屋征收与补偿条例

 

第一章  总    则

 

第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。

第二条 为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。

第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

 

第二章 征收决定

 

第八条  为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

(一)国防和外交的需要;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

 (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第九条 依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳人市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。

第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

 第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

第十六条 房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

 

第三章 补 偿

 

第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:

(一)被征收房屋价值的补偿;

(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。

第十八条 征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第十九条 对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。

第二十条  房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。

第二十一条  被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二条 因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。

第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。

第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果。

 

第四章 法律责任

 

    第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十一条采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作,构成犯罪的,依法追究刑事责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的,责令改正,追回有关款项,限期退还违法所得,对有关责任单位通报批评、给予警告;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的,由发证机关责令限期改正,给予警告,对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款,对房地产估价师并处l万元以上3万元以下罚款,并记人信用档案;情节严重的,吊销资质证书、注册证书;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

第五章  附 则

 

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。

 

 

国有土地上房屋征收与补偿条例释义

 

第一章 总 则

 

本章内容提要

总则在整个条例中起着总揽全局的重要作用,一般来说,贯穿条例始终的基本原则和基本制度都要在总则中规定。本章共七条,主要对立法目的、适用范围、基本原则、管理体制、委托实施、监督与指导、举报与监察等内容作了规定。

与国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下称原拆迁条例)相比,本条例总则的内容主要有以下几点变化:一是规定了只有为了公共利益的需要,才能征收单位、个人的房屋,并且强调应当对被征收入给予公平补偿(第二条)。二是明确了房屋征收与补偿的原则,用于指导整个房屋征收与补偿工作,这是新增的内容,原拆迁条例对此未作规定(第三条)。三是规定了房屋征收与补偿的主体是政府,改变了原来由取得拆迁许可证的单位作为拆迁主体实施拆迁的做法。主体的变化导致法律关系也发生了相应的变化,根据原拆迁条例的规定,拆迁法律关系产生于拆迁入和被拆迁入之间,政府的房屋拆迁管理部门作为主管部门,对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理,并可以作为中立的第三方对拆迁入与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的争议作出行政裁决;而根据本条例的规定,征收法律关系产生于政府和被征收人之间,政府作为当事人一方,不再作为中立的第三方,因而也不具有行政裁决权(第四条)。四是规定了房屋征收部门可以委托实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作,但接受委托的房屋征收实施单位不得以营利为目的。根据原拆迁条例的规定,建设单位是拆迁入,这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看,由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁入矛盾激化。为此,本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法,规定房屋征收部门可以委托不得以营利为目的的实施单位承担房屋征收补偿的具体工作(第五条)。

第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。

【释义】  本条是关于立法目的的规定。

房屋是公民最重要的私有财产之一。随着工业化、城镇化发展的不断推进,由于公共利益需要而发生的城市房屋拆迁日益增多,城市房屋拆迁已经成为事关现代化建设全局、关系人民群众切身利益的一项重要工作。

我国的城市房屋拆迁始于20世纪50年代。在计划经济体制下,城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令。当时,由于经济发展刚刚起步,城市土地资源不是十分紧缺,没有大规模的旧城改造,因而拆迁量比较小。到了20世纪90年代,我国进入大规模的城市发展和旧城改造时期,城市房屋也经历着以公有房屋为主的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。这一时期,随着城市建设的发展和住房制度改革的推进,房屋拆迁领域遇到的问题越来越多,拆迁纠纷也与日俱增。正是在此背景下,国务院于1991年3月22日制定并公布了我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规,即《城市房屋拆迁管理条例》。该条例对规范房屋拆迁行为,维护拆迁当事人的合法权益,保障城市建设的顺利进行,发挥了积极的作用。随着市场经济的发展和城市化建设的推进,政府统一拆迁,面临着如何解决资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设需求之间的矛盾问题。为此,政府在危房改造中开始重视房地产开发商的作用,“政府出政策,开发商出资金”的城市危房改造模式逐渐形成。从1998年7月1日起,我国实行住宅商品化,标志着我国正式告别运行了几十年的实物型福利分房制度,商业性房地产开发成为城市建设的主导。拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和政府的矛盾。1991年公布的《城市房屋拆迁管理条例》实施了十年,其中的一些规定已经明显不能适应新的形势和需要。为了适应新实际需要,2001年国务院对1991年的条例进行了修改、完善,公布了修订后的《城市房屋拆迁管理条例》。

2004年修正后的《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。根据2007年公布施行的《物权法》第四十二条第一款的规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在有关土地房屋征收法律暂时难以出台的情况下,2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国城市房地产管理法)的决定》,授权国务院就征收国有土地上单位、个人的房屋与拆迁补偿制定行政法规。目的有以下三个方面:

一、规范国有土地上房屋征收与补偿活动

房屋征收是政府行为,主体是政府。但房屋征收与补偿又不仅仅涉及政府,也涉及房屋被征收群众和各种社会组织,并且征收活动历时时间长、范围广、法律关系复杂,因此,有必要通过立法,对政府的征收行为,各方的权利义务等予以规范,从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序地进行。这是立法的重要目的之一。

二、维护公共利益

目前我国正处在工业化、城镇化快速发展的重要阶段。工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合最广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面。无论是公共利益的界定,还是房屋征收与补偿工作的开展,都必须考虑我国的国情,切实维护公共利益的需要,实现国民经济和社会的可持续发展。因此,制定该条例的另一个重要目的就是在依法保障被征收人合法权益的同时,必须保证公共利益的需要,这是全体人民最根本、最长远的利益。

三、保障被征收房屋所有权人的合法权益

依法保障被征收人的合法权益,是制定本条例的又一个核心内容。在房屋征收与补偿过程中,只有切实保障被征收人的居住条件有改善,生活水平不降低,按照市场价格进行评估确定货币补偿金额,即对被征收房屋价值的补偿金额,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,同时对被征收人的搬迁、临时安置和停产停业损失予以补偿,保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房,并依法赋予被征收人征收补偿方案和房屋征收评估办法制定参与权、房地产价格评估机构的选择权、补偿方式选择权、回迁权以及相应的行政救济权和司法救济权,才能最大限度维护好房屋被征收群众的利益,才能将群众的当前利益与长远利益统一起来,才能真正做到统筹兼顾,从而为我国经济社会发展、为实现全国人民最根本、最长远的利益创造良好的条件。

第二条 为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

【释义】  本条是关于征收房屋的前提、条例适用范围及对被征收人给予公平补偿的规定。

一、征收房屋的前提

本条明确规定,征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定主要依据的是宪法和有关法律:一是《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第四十二条第一款规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第六条规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

二、适用范围

本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋,不适用于集体土地征收。国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和《土地管理法》调整的。根据《宪法》和《物权法》的有关规定,城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。原拆迁条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动,本条例适用于国有土地上房屋征收活动,但不限于城市规划区内。

从法律上讲,本条例应当只适用于被征收房屋所有权人,但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视,而是要区分不同情况,既依法维护好其合法权益,又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失,从法律关系上讲,给予补偿的应当是被征收房屋所有权人,而不应对承租人补偿。但实践中承租情况较复杂,承租人分为公房承租人和私房承租人。从目前全国情况看,城镇居民住房自有率已经达到80%,拆迁中涉及的公房承租的比例不大。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府,理应不属于本条例适用范围。但由于公房承租是历史形成的,关系到承租人的基本生活生存条件,当其承租的房屋被征收时,必须切实维护好这部分人的合法权益。从实践情况看,为了保障公房承租人生活水平不降低,各地采取了先房改再拆迁等多种措施,对公房承租人的权益予以保护,这样做是合适的,是以人为本的。考虑到实践中各地公房情况不同,形成的历史原因不同,各地政府对承租人的保护政策也不同,对公房承租人的补偿问题,难以在全国层面上做出统一规定,还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。至于私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系。《合同法》第九十四条规定,因不可抗力致使不能实现合同目的的,当事人可以解除合同,国家征收导致租赁合同无法履行的,作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权,可以直接根据《合同法》第九十六条规定通知承租人解除合同,自通知到达承租人时合同即解除。在因征收不能实现合同目的的情形下,对承租人如何进行补偿,可以在租赁合同中约定。综合上述情况,本条例没有对承租人的补偿作出规定,对公房承租人的补偿问题,各地可以自行制定办法,对私房承租人的问题,则应依据相关的法律规范来解决。

  三、公平补偿

本条强调征收国有土地上单位、个人的房屋的,应当对被征收人给予公平补偿。公平补偿,一方面是指补偿与被征收财产价值相当,体现了政府征收虽然有强制性,但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏;另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准,体现被征收人之间的公平。

从其他国家和地区的立法经验看,对被征收财产补偿的规定有合理补偿、正当补偿、公平补偿、相当补偿等。采用公平补偿的国家和地区主要有法国、瑞典、波兰、新加坡、印度、菲律宾、巴西、我国台湾地区等。

公平补偿是依赖相应的标准和规则而存在的。本条例从补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿程序、住房保障等各方面对被征收人的补偿作出了具体规定,就是为了保障补偿公平。只有通过公平补偿,保护被征收群众的利益,使房屋被征收的群众居住条件有改善、原有生活水平不降低,才能统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收群众的利益,努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

【释义】  本条是关于房屋征收与补偿工作的基本原则的规定。房屋征收与补偿工作应当遵循以下三个方面的原则:

一、决策民主的原则

依法行政是依法治国的重要内容。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发(2010]33号)明确,要加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。据此,条例的规定充分体现了决策民主原则,如在房屋征收与补偿工作中,要求所有因公共利益需要,确需征收房屋的建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,并经本级人民代表大会审议通过。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。市、县级人民政府应当就征收补偿方案组织有关部门论证,并征求公众意见。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案等。这些规定,都是决策民主原则的具体体现。

二、程序正当的原则

程序正当就是要求政府要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。如在房屋征收与补偿工作中,赋予被征收人在征收补偿方案制定与修改、房屋征收评估办法的制定、房地产价格评估机构的选择、补偿方式的选择等方面的知情权、参与权。同时,赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权。所有这些规定都是为了让有关各方能有机会在过程中表达诉求、发表意见,而程序正当是实现这一目的重要保障,也是做好群众工作,顺利推进工作的重要条件。

三、结果公开的原则

为了避免征收补偿过程中的暗箱操作,做到公开透明、公平公正,以确保房屋征收与补偿工作的顺利开展,本条明确规定了结果公开的原则。按照该原则的要求,本条例规定了一系列具体的制度措施。例如,在房屋征收与补偿工作中,要求征收补偿方案应当公布,征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当公布,房屋征收决定应当公告,房屋的权属等调查结果应当公布,补偿决定应当公告,分户补偿情况应当公布,对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果应当公布等。这样规定既有利于社会各界加强对政府征收与补偿行为的监督,也有利于被征收人之间相互了解情况,防止不公平、不公正的现象发生,也是相信群众、把工作交给群众、接受群众评判,真正走群众路线的重要体现。

其实房屋征收与补偿应当遵循的原则还有一个,就是公平补偿。从立法用意来讲,为了加重补偿一定要公平的分量,立法时特意把它放到了第二条,公平补偿与上述三个原则共同构成了一个整体,贯穿于房屋征收与补偿的整个工作过程。

第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

【释义】  本条是关于管理体制的规定。

本条的规定包括三层含义:一是房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府;二是房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施;三是市、县级人民政府有关部门应当按照职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

一、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。

这里的“市、县级人民政府”是指:一是市级人民政府,主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等;二是县级人民政府,主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

按照原拆迁条例的规定,取得房屋拆许可证的建设单位是拆迁人,这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看,由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。因此,本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法,规定市、县级人民政府是征收与补偿的主体,由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。

按照本条例的规定,设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上,各自承担什么样的职责,原则上由设区的市人民政府确定。从有利于征收行为有效实施的角度出发,房屋征收权由区级人民政府行使较为适宜,这有利于强化属地管理责任,在纠纷发生后,可以依法、及时、就地解决,在节约成本的同时,维护被征收人的合法权益。区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府应当明确市、区两级人民政府在房屋征收权方面的职责分工,并切实履行好监督职责。

市、县级人民政府的职责主要有:组织有关部门论证和公布征收补偿方案,征求公众意见(第十条);对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布,以及因旧城区改建需要征收房屋,多数人不同意情况下举行听证会(第十一条);对房屋征收进行社会稳定风险评估(第十二条);依法作出房屋征收决定并公布(第十三条);制定房屋征收的补助和奖励办法(第十七条);组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理(第二十四条);依法作出房屋征收补偿决定(第二十六条)等。

二、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收补偿工作。

房屋征收是政府行为,房屋征收与补偿的主体应当是政府。房屋征收与以前的房屋拆迁不同,房屋征收决定、补偿决定、申请人民法院强制执行都将以政府名义作出。鉴于我国对房地产实行属地化管理原则,房屋征收与补偿工作量大面广,情况复杂,涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和社会稳定,以地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作为宜。同时,考虑到目前地方机构设置和职能分工不同,本条例规定市、县级人民政府确定一个房屋征收部门具体负责房屋征收的组织实施工作。房屋征收部门的设置可以有以下两种形式:一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门;二是在现有的部门(如房地产管理部门、建设主管部门)中,确定一个部门作为房屋征收部门。

设区的市所辖的区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府房屋征收部门应当加强对区级人民政府房屋征收部门的监督,特别是在征收计划、法规政策、征收补偿方案、补偿资金使用等方面的监督。区级人民政府房屋征收部门可负责具体实施。

房屋征收部门的职责主要有:委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作,并对委托实施的房屋征收与补偿行为负责监督(第五条);拟定征收补偿方案,并报市、县级人民政府(第十条);组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记,并公布调查结果(第十五条);书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续(第十六条);与被征收人签订补偿协议(第二十五条);与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的,报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定(第二十六条);依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布(第二十九条)等。

三、地方人民政府有关部门在房屋征收补偿工作中互相配合。

房屋征收是一个系统工程,涉及诸多方面的工作,需要政府相关部门的互相配合。例如,征收补偿中的有关工作涉及发展改革、财政等综合部门;土地使用权手续的办理,涉及土地行政主管部门;暂停办理相关手续,涉及规划、建设、房地产以及工商、税务等行政主管部门;文物古迹保护,涉及到文物行政主管部门;非住宅房屋认定,涉及工商、税务等行政主管部门。政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,相互配合、相互协调,保障房屋征收工作的顺利进行。

第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。

【释义】  本条是关于房屋征收实施单位的规定。 

本条是针对房屋征收补偿工作实际情况制定的,也是这些年来实践经验的总结,目的在于保障房屋征收补偿工作按时完成。

从公开征求意见情况看,对房屋征收实施单位的意见主要集中在以下几个方面:一是认为房屋征收部门可以委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作,但是受委托单位应当是“具有管理公共事务职能的组织”,不能是营利性组织,并且对受委托单位应当进行严格的监管和限制。二是认为受委托单位不能是开发商、建设单位以及一切与该项目有利益关系的单位。三是认为房屋征收部门不能委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作。根据征求意见情况,经认真研究,我们对房屋征收实施单位的有关规定作了进一步修改、完善。

一、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作。

按照原拆迁条例的规定,房屋拆迁主要由建设单位(拆迁人)委托拆迁单位从事房屋拆迁的具体工作。据初步统计,目前,全国有拆迁单位4400余家,从业人员约8.2万人。房屋征收是政府行为,房屋征收部门应当承担实施工作,因此,与原拆迁条例不同,本条例禁止建设单位参与搬迁活动,明确营利性单位不能从事征收的具体工作。但同时也考虑到,房屋征收有大量的具体工作,房屋征收部门由于受编制、人员、设施设备、技术条件等限制,很难承担大量的具体工作。因此,本条例规定了房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。委托的事项一般包括:协助进行调查、登记,协助编制征收补偿方案,协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释,就征收补偿的具体问题与被征收人协商,协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。

对受委托的房屋征收实施单位,本条例明确规定不得以营利为目的。一般意义上,企业是从事生产、流通、服务等经济活动,以生产或服务满足社会需要,实行自主经营、独立核算,依法设立的一种营利性组织。为了公共利益的需要,对被征收人的房屋实施征收,具有强制性。由以营利为目的的企业实施,可能会造成这些单位利用强制性,在房屋征收补偿工作中谋取利润最大化,克扣被征收人的补偿费用,损害被征收人合法权益。因此,承担房屋征收与补偿工作的实施单位,应当是不以营利为目的的,其所需工作经费应当由政府财政予以保障。至于这个单位是否是事业性质的单位,考虑到目前正在推进事业单位改革,为了与国家事业单位改革的总体思路相一致,本条例未明确规定实施单位的性质,由各地根据实际需要确定。

二、房屋征收部门应当加强对房屋征收实施单位的管理。

房屋征收工作是一项政策性、群众性很强的工作,从事征收工作的人员如果对有关政策法规生疏、对征收业务不熟悉,或者责任心不强,容易造成失误或损失。一方面,房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员,应经过房屋征收部门的专业培训和考核,能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他业务知识等。另一方面,房屋征收部门应当加强对受委托的房屋征收实施单位的指导、监督和检查,促使其掌握政策、熟悉业务、接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷,保护被征收人的合法权益。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托权限范围内实施的行为承担责任。房屋征收部门应与房屋征收实施单位签订委托合同,明确委托权限和范围以及双方的权利义务,加强对受委托单位的监督。

第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的层级监督和指导的规定。

加强对市、县级人民政府房屋征收与补偿工作的监督和对市、县级人民政府工作部门房屋征收与补偿实施工作的指导,有利于督促市、县级人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责,确保本条例的正确实施,维护公共利益,保障被征收人的合法权益。

一、房屋征收与补偿工作的层级监督。

根据本条例第四条第一款的规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此,要规范房屋征收与补偿活动,防止损害公共利益和被征收人合法权益的现象发生,首先必须重视和加强对市、县级人民政府的监督。为此,除了加强权力机关的监督、政协的民主监督、司法机关依法进行的监督和社会舆论监督外,还应当充分重视和运用政府内部的层级监督。根据《宪法》第八十九条的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定,县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。这就为上级人民政府针对下级人民政府的具体行政行为实施监督提供了制度保障。据此,本条第一款明确规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。从监督的形式看,该款规定的上级人民政府的层级监督,既包括主动进行的检查、考核和个案监督,也包括依照本条例第七条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理,还包括对被征收人依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件依法进行处理。从监督的结果看,上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋征收与补偿行为违反本条例规定的,可以依照本条例第三十条的规定对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分,造成损失的,依法承担赔偿责任;必要时,也可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。对于依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件,复议机关应当依照行政复议法等法律、行政法规的规定予以处理。

二、房屋征收与补偿实施工作的业务指导。

根据本条例第四条第二款和第三款的规定,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作;同时,市、县级人民政府财政、国土资源、发展改革等有关部门依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,各负其责,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。因此,规范房屋征收与补偿活动,提高房屋征收与补偿实施工作的质量和效能,有必要切实加强对市、县级人民政府房屋征收部门以及财政、国土资源、发展改革等有关部门的业务指导。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条的规定,省、自治区、直辖市人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导,自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导。这就确立了国务院主管部门和省级人民政府主管部门对市、县级人民政府工作部门实行归口指导的原则。据此,本条第二款明确规定,国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。按照这一规定,国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作,省级人民政府住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋征收与补偿实施工作。承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况,及时发现、协调解决有关问题,督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、履行职责。

第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

【释义】  本条是关于房屋征收与补偿工作的举报和监察的规定。

建立房屋征收与补偿工作举报制度,加强对房屋征收与补偿工作的监察,旨在防止和纠正违反本条例规定的行为,督促有关人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责,规范被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织(例如,房屋征收实施单位、房地产价格评估机构等)的行为,从而维护公共利益,保障被征收人的合法权益。

一、房屋征收与补偿工作的举报制度

建立房屋征收与补偿工作举报制度,既是保障《宪法》赋予公民的监督权利的必然要求,也是确保本条例正确实施的客观需要。根据《宪法》第四十一条的规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害;对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实、负责处理,任何人不得压制和打击报复。这就赋予了公民对人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的违法行为进行举报的权利。此外,被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织的行为是否符合本条例的规定,事关房屋征收与补偿活动的公平、公正,事关公共利益的实现和被征收人合法权益的维护,有必要运用举报制度及时发现和纠正被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织违反本条例的行为。据此,本条第一款明确规定,任何组织和个人对违反本条例规定的行为都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。按照这一规定,举报的主体既包括被征收人和利害关系人,例如,被征收人的亲属、被征收房屋的抵押权人、被征收人所负债务的债权人等,也包括与征收活动没有利害关系的任何组织和个人。举报的内容既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为,例如,违反规定作出房屋征收决定,违反规定给予补偿,政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等,也包括参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为,例如,采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等,还包括被征收人的行为,例如,在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。负责接受举报的主体主要包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门,上级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门,以及作出征收决定的市、县级人民政府及上级人民政府监察、审计等部门。这些机关接到举报后,应当依照有关法律、行政法规的规定及时核实、处理,不得对举报人进行压制和打击报复,并且应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。

二、房屋征收与补偿工作的监察制度。

加强对房屋征收与补偿工作的监督,是保证本条例正确实施、维护公共利益和被征收人合法权益的重要保障。行政监察是行政系统内部的一种专门监督,对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。《行政监察法》第二条规定,监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。据此,本条第二款明确规定,监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察,这既是监察机关的一项重要职权,也是一项重要职责。监察机关对房屋征收与补偿工作实施监察,应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规定的权限和程序。监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

第二章 征收决定

 

本章内容提要

 

本章共九条,主要对公共利益的界定、征收程序、被征收入的救济权、被征收房屋情况的调查登记以及房屋征收范围确定后被征收入的禁止性活动等内容作了规定。

从两次公开征求意见情况看,公共利益的界定、征收程序等问题一直是社会公众关注的焦点。对公共利益的界定一直有争议,有意见认为界定得过于宽泛,也有意见则认为不宜对公共利益的范围限定得过于严格。对征收程序的意见主要集中在以下方面:一是主张政府在论证时应当将补偿方案作为论证内容,并将补偿标准、安置补偿意向、估价单位等予以公告,征求被征收入意见。二是认为发生重大争议,由上一级人民政府裁决的机制,在制度设计上不公平,建议引入人大决策或者司法机制。三是建议进一步明确危旧房改造征求意见的程序,就征求意见的具体比例等提出了不同意见。此外,在第二次征求意见中,还有意见提出,应当加大公众参与程度;建议增加旧城区改建过程中同意比例的规定,明确先补偿、后搬迁的原则,以及被征收入对房屋征收决定和补偿决定不服的救济渠道等等。

根据征求意见的情况,经认真研究,我们对公共利益的界定、征收程序等内容作了进一步的修改、完善。与原拆迁条例相比,主要有以下几点变化:一是界定了公共利益的范围,将因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建的需要等列入公共利益范畴。同时,还强调了规划和计划的调控作用,规定确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,经市、县级人民代表大会审议通过。并且为了保证规划的公众参与,还规定制定规划应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证(第八条、第九条)。二是完善了征收程序,规定征收补偿方案应当征求公众意见;因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,政府应当组织由被征收入和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案;政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等等(第十条至第十二条)。

第八条  为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

(一)国防和外交的需要;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

【释义】  本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。

一、公共利益界定的总体思路

公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。从征求意见情况看,主要有两种观点:一是认为公共利益的界定过宽,主张具有商业性质、营利目的的项目都不应当属于公共利益;二是认为对公共利益的规定还不够全面,主张凡是实施城市总体规划,为城市发展和建设进行的重大工程,由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设,都应当属于公共利益。

1954年《宪法》中就已经出现了“公共利益”的概念。1954年《宪法》第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1982年修正后的《宪法》第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年修正后的《宪法》第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见,宪法首先明确了国家征收、征用的前提是“为了公共利益的需要”。2007年《物权法》又规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。按照上述规定,征收城市房屋和农村土地房屋,应当基于“公共利益”的需要,但均未对“公共利益”的范围作出规定。农村土地房屋的征收由《土地管理法》调整。我们在对本条例和《土地管理法(修订草案)》进行统筹研究的基础上经与各方面反复论证认为,公共利益的内涵与外延,在不同国家和地区的不同发展阶段,是不同的。公共利益的界定,必须考虑我国的国情。在我国经济社会发展的现阶段,工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合最广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面;遏制房价过快上涨势头、稳定房价,满足人民群众的基本住房需求,也是公共利益的重要方面。在社会主义市场经济条件下,建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势,不宜以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准,不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等项目经营中收费就否认其属于公共利益范畴。保障性安居工程建设和旧城区改建,与广大城镇居民生活、工作密切相关,这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件,又改善了城市环境,提升了城市功能,不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发,就将其置于公共利益范畴之外。对工业化、城镇化进程中出现的一些社会矛盾和冲突,应当综合治理,不能不顾实践中的用地需要而以减少征收作为解决当前问题的唯一措施。要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿,确保房屋被征收的群众不吃亏,将公共利益和被征收人的利益统一起来。

基于上述考虑,本条例在我国立法史上首次界定了公共利益,明确将因国防和外交的需要,由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。

二、公共利益的界定类型选择

世界上许多国家或者地区都规定,只有在出于公共利益的情况下,国家才有可能动用土地征收权。从对“公共利益”的界定看,大致可分为三种类型:

 (一)第一类是概括式规定。

采用这种方式的国家均制定有土地征收法或者相应的法律,在与土地征收有关的法律中仅规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”,但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定,属于广义的公共利益,主要是通过其他法律对私人财产给予应有的保护。这些国家主要包括美国、法国、澳大利亚、加拿大、德国、菲律宾、越南等。

采用概括式规定的国家,一般有两个特点:一是保护私有财产的法律、法规健全,目的是防止政府以公共利益为名对私有财产造成不当侵害;二是实行三权分立的体制,司法机关对政府滥用行政权的行为进行制约和监督,通过司法程序对“公共利益”进行个案判定,不存在法律上的障碍,并形成判例,使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。还有的国家虽然是成文法国家,但是其司法界也普遍重视先前判决,如法国。

我国尚不具备上述条件。我国虽然从《宪法》到《物权法》等有关法律对私有财产的保护作出了许多规定,但从目前来看保护私有财产的法律制度还有待进一步完善,这种状况是与我国实际情况相适应的,完善起来还需要一个过程;而且我国不属于判例法国家,也没有遵循先例原则,因此对公共利益的界定,难以通过判决形成先例,并由先例使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。

(二)第二类是列举式规定。

采用这种方式的国家或者地区在土地征收法中采用列举法界定公共利益的范围。这些国家或者地区主要包括日本、韩国、我国台湾地区、香港特区、印度、波兰等。

列举式规定分为两种情况:一是,以日本为代表,在土地征用法等有关法律中穷尽式地列出所有可以征收土地的“公益事业”;二是,以我国台湾地区为代表,在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项,但没有穷尽列举,有但书规定或者兜底式规定。

采用列举式规定的主要是成文法国家或者地区。这类国家或者地区的立法,常常以减少法律概念的模糊性,增强法律的可操作性,便于行政和司法的适用为宗旨,而且通过列举式规定对征地的目的进行限制,约束政府征收土地的权力。但是列举难以穷尽所有可以征收的事项,因此加上兜底的规定,有助于弥补列举式规定的未尽事项。

 (三)第三类是不作规定。

主要是一些经济转轨国家,法律上对公共利益没有明确的界定,同时又缺少相应的法律支持,是不是公共利益完全取决于政府的决定。这些国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。俄罗斯规定,为“国家或市政的需要”可允许征收土地,但其范围并没有在民法、土地法或后来的立法里确定,这就可能使国家征地范围放得过宽而达到别的目的。

在立法的过程中,有意见提出,对公共利益概念的界定,采取概括法、通过正面描述的方式进行定义,也有意见提出采用排除法进行界定,即将商业利益从公共利益中加以排除,通过排除法界定公共利益的内涵。但是公共利益难以精确定义,不具体列举,操作性会大打折扣。公共利益与商业利益本不是一对对立的概念,在属性上和在实践中相互交织、很难完全分离,且在一定条件下,相互转化,采用排除法也不恰当,在一定程度上会对国民经济和社会发展造成负面影响。同时,考虑到公共利益概念在不同的国家、同一国家的不同历史时期,其内涵与外延是不断发展变化的,它的稳定是相对的、发展变化是绝对的,既是具体的、又是历史的,综合分析、比较上述国家和地区的立法界定,并结合我国的情况,在界定“公共利益的需要”时,采取了概括加列举的方式。

三、本条的具体规定

本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确,即对征收房屋的条件作了明确:一是必须为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。这是对公共利益的概括性规定。二是符合本条列举的情形。本条列举了六种情形,即国防和外交的需要,由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。三是强调为了上述目的,确需征收房屋。也就是说,确需使用这幅土地,而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方式,通过其他方式就无法获得该建设用地。本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

本条列举的六项情形包括:

(一)国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定,国防是指国家为防备和抵抗侵略,制止武装颠覆,保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动,以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动,是国家生存与发展的安全保障,本条所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要;外交是一个国家在国际关系方面的活动,本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需要。

 (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号),能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目,也包括了政府主导、市场化运作的项目。

 (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。公共事业是指面向社会,以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。公共产品的提供方式主要有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共事业与公益事业不同。根据《公益事业捐赠法》第三条的规定,公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动,而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业,环境保护、社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等,比公益事业的范围要广,不排除具有营利性的项目。

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)的规定,保障性安居工程大致包括三类:第一类是城市和国有工矿棚户区改造,以及林区、垦区棚户区改造;第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等;第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第三十一条规定,“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”根据该条规定,该项明确由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要。

 (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底条款,有利于弥补前五项规定未尽的事宜。现行法律如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益,但都没有明确界定“公共利益”。从条文内容来看,有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范围,其第六十条规定,为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:

(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。

征求意见过程中,有群众提出一些地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房,国家机关办公用房建设不属于公共利益。我们认为,群众反映的个别地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房,实践中确实存在,有关国家机关办公用房建设问题,国家已有相关规定和标准,且三令五申,不得违反规定,否则要严肃处理,追究有关负责人的责任。今后应当严格执行国家规定,加大执行力度,对超规模、超标准建设的,发现一起,严肃查处一起。但出现的违规建设现象并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性。本条例删除了征求意见稿中的“国家机关办公用房建设”,并不意味着否认了国家机关办公用房建设的公共利益属性。本条第三项中由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要中涉及相关办公用房的建设也属于公共利益的需要。此外,法律、行政法规中还可以规定的其他公共利益也可能涉及相关办公用房的建设,同样也属于公共利益的需要。

第九条 依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。

【释义】  本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、纳入年度计划的规定。

本条是在第八条的基础上,从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求,目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求,又防止不当或者过度地动用征收权,强调规划先行、规划民主。

一、建设活动应当符合有关规划。

要实现科学发展、节约合理利用土地、严格保护耕地,并严格控制征收规模,避免不必要的征收,应当通过国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划加以调控,并保障规划的科学性、民主性,尤其要加强基本农田保护,严守18亿亩耕地红线。

宪法、法律和行政法规规定的规划中,国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划属于综合性规划;专项规划种类较多,有气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等。规划是政府为了满足公共需要、提供公共服务、促进国民经济社会发展、提升城市功能、改善居民的生活生产条件和环境,在充分征求社会各界和群众意见、充分考虑当地实际情况的基础上,依法编制并经过批准的,这也是调整各种相邻关系的一个手段,符合规划应当是符合公共利益的应有之义。本条明确依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

公开征求意见过程中,有意见提出在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中,应当加大公众参与程度。这些意见是有道理的。考虑到有关法律法规已就制定相关规划过程中如何确保公众参与作出了明确具体的规定,本条例不宜再作重复规定,因此,本条仅强调制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。以城乡规划为例,《城乡规划法》第二十六条 规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这些措施有效地保证了公众对城乡规划制定的知情权和参与权。

二、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

本条规定保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,市、县级国民经济和社会发展年度计划应当经市、县级人民代表大会审查和批准。也就是说,保障性安居工程建设和旧城区改建应当经市、县级人民代表大会审议通过,方可实施房屋征收。人大是权力机关,是民意的代表机关。保障性安居工程建设和旧城区改建直接与当地广大城镇居民生活、工作密切相关,由民意的代表机关来审议通过,有利于更好地保护被征收人的利益。

第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

【释义】  本条是关于征收补偿方案的拟定、论证和征求意见的规定。

一、房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案,并报市、县级人民政府

本条例规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。规定房屋征收部门拟定征收补偿方案,旨在规范征收补偿程序,减少征收补偿中的矛盾纠纷。

房屋征收补偿是被征收人最为关心的问题,也是产生矛盾纠纷的焦点。征收补偿方案对征收补偿起着至关重要的作用,对征收补偿会产生直接的影响。房屋征收实施的效果很大程度上取决于征收补偿方案的科学与否。

房屋征收部门拟定的征收补偿方案,应当满足以下条件:一是合法,即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定,比如,补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理,即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的,征收范围大小合适,补偿标准公正公平,设定的奖励应当科学。三是可行,征收补偿方案的内容,除符合法律法规规定外,还应当因地制宜,符合当地的实际情况,比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。

征收补偿方案的内容,本条未作具体规定。一般情况下,应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查,依据调查结果,拟定征收补偿方案。调查一般应当在拟定征收补偿方案前进行。调查结果的详细程度对拟定征收补偿方案的可行性有直接影响。

二、征收补偿方案由市、县人民政府负责组织论证

收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后,市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。主要论证内容包括需用地的建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规戈Ⅱ,房屋征收范围是否科学合理,征收补偿方案是否公平等。组织有关部门进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。

三、征收补偿方案公布征求公众意见

对征收补偿方案进行论证、修改后,市、县级人民政府应当予以公布,征求公众意见,明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目的是为了规范政府的征收活动,切实保证在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收人利益,进一步扩大公众参与,保障公众的知情权、参与权、建议权。

本条例规定,在作出房屋征收决定前,房屋征收部门应当先行拟定征收补偿方案,市、县级人民政府应在拟定征收补偿方案阶段即履行征求公众意见的程序。本条严格规范政府的征收活动,旨在使被征收人更早地掌握和了解到相关信息,及时有效地参与房屋征收工作并提出意见,对政府的房屋征收行为进行监督。

房屋征收工作涉及社会公共利益,也涉及被征收人的切身利益,只有得到被征收人的理解和配合,房屋征收工作才能顺利开展。因此,本条内容旨在确保征收过程的公开、公正、透明以及被征收人的参与权,以获得被征收人的理解和支持。

第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

【释义】  本条是关于市、县级人民政府公布征求意见情况的规定以及因旧城区改建需要征收房屋的特别规定。

一、市、县级人民政府应当根据征求意见情况对征收补偿方案进行修改。对公众意见和修改情况进行公布

从两次公开征求意见的情况看,对征收程序的意见主要集中在政府应当就征收补偿方案广泛征求公众意见,明确多数被征收人不同意征收补偿方案时的争议解决机制等方面。本条内容经多次修改,现有条款对征收补偿方案的公众参与程序作出了更加严格的规定,目的是规范政府征收活动,保障被征收人的合法权益。

征收补偿方案征求公众意见结束后,市、县级人民政府应当将征求意见情况进行汇总,根据公众意见反馈情况对征收补偿方案进行修改,并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。

二、因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,要举行听证会

按照本条例第八条规定,政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的范围。旧城区改建,既涉及城市建设与发展,又涉及旧城区居民的切身利益;既体现公权力的行使,又涉及私权利的保护。将旧城区改建作为公共利益需要的一种情形,同时从征收程序上予以特别限制,有利于实现公益与私益、公权与私权之间的平衡。

考虑到旧城区改建是城市有机更新的方式,是城市建设和发展的主要路径之一,各地均面临大量因旧城区改建需要征收房屋的情况,同时,旧城区改建也存在涉及面广、人数多、征收补偿情况复杂的特点,有必要从征收程序上作出特别限制。另外,旧城区改建兼容城市发展和居民利益保护的双重需要,产生的矛盾和争议主要集中在补偿方面。因此本条第二款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的,如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定,市、县级人民政府应当组织召开听证会进一步听取意见,这里的“多数”应当理解为半数以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益,又涉及城市发展的公共利益,参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见,就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。根据听证情况,市、县及人民政府应当对征收补偿方案进行修改完善,对合理意见和建议要充分吸收采纳。

第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

【释义】  本条是关于社会稳定风险评估、人数较多的征收决定的讨论决定、征收补偿费用拨付监管的规定。

一、市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估

开展社会稳定风险评估,对从源头上预防和化解社会矛盾,实现科学发展,构建社会主义和谐社会,具有重大意义。把社会稳定风险评估作为作出房屋征收决定的必经程序,通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患,并采取有效措施予以化解,是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷,把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。

2010年5月15日,国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)中就明确规定,拆迁项目立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前,一些省市已经出台相关规定,如:湖北省住房城乡建设厅印发的《湖北省城镇房屋拆迁社会稳定风险评估办法(试行)》;南京市维护稳定工作领导小组印发的《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》。从各地情况看,拆迁社会稳定风险评估包括对拆迁政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报告,一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制。项目实施的风险评估由项目拆迁人负责编制。

本条所称“有关规定”,包括国家和地方关于社会稳定风险评估的规定。国务院正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》,房屋征收列入该指导意见确定的评估范围,该指导意见明确了评估责任主体、实施主体,规定了评估程序和内容,各地在实施中可积极争取当地维稳部门的支持,按照维稳办的要求,认真做好社会稳定风险评估工作。

按照本条第一款规定,房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。主要有三个考虑:一是涉及面广,维护被征收人合法权益任务工作较重较多,需要深入细致做好;二是要认真研究做好群众工作,维护和促进社会稳定;三是对重要的事项更需要进一步加强程序规范、约束,促使政府更为慎重地行使征收权,切实做好有关工作。本条并未对“数量较多”进行量的界定,因为数量多少不仅相对于一个城市(区)常住人口规模而言,而且也与社会稳定有关,由各地根据当地实际对此进行具体规定更为妥当。

二、征收补偿费用在作出征收补偿决定前应当足额到位、专户存储、专款专用。

征收补偿费用的足额到位,是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件,也是保护被征收人利益的重要前提。足额到位,是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求,能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位,包括实物和货币两部分,是二者之和,即已经提供实物补偿的,可在总额中扣减相关费用。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理;专款专用,是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿,不得挪作他用。

第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

【释义】  本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。

一、作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

房屋征收决定是市、县级人民政府征收被征收人房屋的重要法律文书。房屋征收决定公告由市、县级人民政府发布,一般应张贴于征收范围内及其周围较为醒目、易于为公众查看的地点,也可通过报纸、电视等新闻媒体予以公布。通过发布房屋征收决定公告,使被征收人在正常情况下了解自己已成为征收当事人,了解被征收人的权利和义务。

房屋征收决定公告的内容包括征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。也就是说,公告中应当明确,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法向作出房屋征收决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议;或者依法向人民法院提起行政诉讼。

二、市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、解释工作的义务。

房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益,政策性强、时间紧,只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此,宣传、解释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容,一方面要让被征收人了解征收是为了公共利益的需要,应当服从大局,及时完成搬迁;另一方面,要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、用于产权调换的房屋情况、结算办法等,对被征收人遇到的各种问题给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样,包括召开征收动员会、咨询会,在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征收信访工作,对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定办理,认真解决群众遇到的问题。

三、房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

根据《物权法》第一百四十七条的规定,建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。根据《城市房地产管理法》第三十二条的规定,房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。以上规定均体现了房地一体主义原则,即房地不可分割,对房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行。为了与有关法律法规的规定保持一致,按照房地一体主义原则的要求,本条规定房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

【释义】  本条是关于被征收人救济渠道的规定。

本条规定被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼,体现了行政法规对房屋征收当事人双方关系的调整,明确了被征收人的救济途径。

本条关于行政复议、行政诉讼权利的规定和本条例第十三条相比侧重点不同。第十三条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行政诉讼权利的事项,是对房屋征收决定内容予以规范,保证被征收人能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权益;而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权利,即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明示,也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进行救济。

为防止和纠正在房屋征收过程中违法的或者不当的具体行政行为,保护被征收人的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,明确对被征收人的救济权利是本条例规定的重要内容。当被征收人认为在房屋征收过程中的具体行政行为侵犯了其合法权益时,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼,体现了本条例规定的程序正当的原则。

一、依法申请行政复议

被征收人可以依照《行政复议法》申请行政复议。《行政复议法》第六条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的,可以申请行政复议;第九条规定,公民、法人或者其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;第十三条规定,公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议;第十六条规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼;公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。

二、依法提起行政诉讼

被征收人可以依照《行政诉讼法》提起行政诉讼,人民法院应当作为行政案件受理。《行政诉讼法》第十一条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权的,可以提起行政诉讼;第十九条规定,因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖;第二十五条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告;经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告;第三十七条规定,公民、法人或者其他组织可以先申请复议再提起诉讼,也可以直接向人民法院提起诉讼;第三十八条规定,公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼;第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。

第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

【释义】  本条是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的规定,是新增加的内容。

对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估,进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记情况对确定征收补偿至关重要。为准确评估房屋征收补偿的成本,确保补偿工作的顺利开展,房屋征收部门应当组织开展房屋征收范围内被征收房屋的调查登记工作。房屋征收部门既可以独立完成,也可以委托房屋征收实施单位开展,一般情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率,减少阻力,房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道办事处、居委会配合进行相关调查工作。调查登记,一般应当在房屋征收决定前进行,房屋征收部门拟定征收补偿方案应当根据调查情况。调查登记应当全面深人,以满足拟定征收补偿方案和进行评估的需要。

调查登记事项,一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。对其他可能影响房屋价值评估的因素,在调查过程中也应予以查明。

为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况,房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取该房屋的资料,作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查的方式,对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进行调查登记,被征收人及其同住人有责任予以配合。

现场房屋调查登记时,房屋调查登记的工作人员,包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号,建立档案,做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。

房屋征收部门经过调查登记确定的房屋权属、区位、用途等情况,应当及时公布。公布的对象以被征收人为限。本条例将结果公开作为一个重要原则,主要基于以下原因:一是调查结果作为被征收房屋价值评估的重要依据,其公开有助于堵塞暗箱操作,防止房屋征收当事人恶意串通,骗取征收补偿款。

二是增加房屋征收透明度和公信力,预防和减少房屋征收过程中,侵权渎职犯罪问题的发生。三是为了公共利益的需要,征收单位、个人的房屋,政府作为征收人,应当依法补偿,公布便于审计机关对征收补偿费用进行监督。四是调查登记结果的公开,有利于保护被征收人的知情权,促进公开、公平、公正。公布的具体方式,由地方根据各自实际情况确定。

第十六条 房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

【释义】  本条是关于征收范围确定后,在房屋征收范围内禁止活动的规定。

一、房屋征收范围确定后。有关当事人不得在征收范围内实施不当增加补偿费用的活动

征收补偿方案公布征求公众意见时,征收补偿方案中应当明确房屋征收范围。保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,年度计划中应当确定房屋征收范围。

从实践情况看,因突击抢建引发的矛盾纠纷,是当前矛盾纠纷中突出的一个重要方面。在征收范围确定后,进行建设活动,会增加征收成本,造成社会资源的浪费。在征收范围确定后,禁止进行建设活动,有利于保障房屋征收工作顺利进行,也有利于减少矛盾纠纷。禁止活动的范围主要有:一是新建、扩建、改建房屋。本条例第十七条、第十九条规定,对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿,而且被征收房屋补偿是征收补偿的主要方面。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失等确定,新建、扩建、改建房屋会直接影响征收房屋的评估结果,从而增加征收人即作出房屋征收决定的市、县级人民政府的补偿费用,提高实现公共利益需要的成本。二是改变房屋用途。被征收房屋的区位、用途、建筑面积等是影响房屋征收评估的重要因素,房屋的用途对补偿价格的确定有重要影响。按照本条例第十七条、第二十三条规定,给予被征收人的补偿应当包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,那么一套为经营性用房,另一套为住宅的被征收房屋,即使两者同区位、同面积,补偿金额也会有较大差异。如果在征收房屋确定后,允许被征收人临时改变房屋用途,将住宅改变为经营性用房,会大大增加征收补偿成本。三是不当增加补偿费用的其他行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式,除此之外还有其他一些情形,如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加,影响公共利益的实现,因此,地方可根据本条例规定,结合各自实际对不当增加补偿费用的行为进行规定。

二、有关部门对禁止从事的事项暂停办理相关手续。暂停期限不得超过1

为了把本条第一款所列禁止事项的规定落到实处,本款规定,房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停办理上述活动的有关手续。对于接到通知的有关部门,应当按照通知规定,暂停办理相关手续。违反规定办理的,应当依法追究相关责任。在暂停办理相关手续通知发出后,房屋征收范围内的单位和个人擅自进行的活动,是违法活动,不受法律保护。房屋征收部门应当具体通知哪些部门,由各地根据各自情况具体确定。一般情况下,应通知规划、土地、建设、房管、工商、税务等部门。本款同时规定,暂停办理的书面通知应当载明暂停期限,暂停期限最长不得超过1年。规定1年的期限,主要是为了保护被征收人的权益,防止暂停期限过长,妨碍被征收人正常的生产经营活动。同时也约束政府行为,督促政府依法行政。

 

第三章 补 偿

 

本章内容提要

 

本章共十三条,主要对房屋征收补偿原则、补偿内容、补偿方式选择、评估机构选定、评估争议处理、被征收人住房保障、违法建筑认定与处理、停产停业损失补偿、搬迂与临时安置费支付、房屋征收补偿决定以及申请人民法院强制执行等内容作了规定。

从两次公开征求意见情况看,补偿是群众最为关注的问题。在第一次征求意见过程中,反馈的意见主要集中在以下方面:

一是主张补偿标准应当是房地产市场价格,能够保证被征收入可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房。

二是建议房地产市场评估应当考虑多种因素,如产权性质、装修、停产停业损失、交通成本、物业费、采暖费、停车费等。

三是主张评估机构应当由被征收人选择确定,评估机构应是独立机构,与当地政府无利害关系,任何人不得干预评估。

四是建议明确非住宅房屋停产停业损失的补偿标准。五是建议对违法建筑要区分情况,不能“一刀切”。六是建议对旧城区改建中回迁安置作出更加明确的规定。七是主张补偿协议应公布,防止暗箱操作。

在第二次征求意见过程中,反馈的意见主要集中在以下方面:

一是建议增加政府补助和奖励的内容,明确被征收入可以选择补偿方式,征收补偿款应当专户存储,评估机构应当由征收方和被征收方协商一致确定。

二是提出房地产价格评估机构的选择方式采用公开抽签、摇号等方式选择或者一方不参与的由另一方选定等,建议不能由市、县级政府规定选定办法。

三是要求明确违法建筑的认定程序。四是认为住房保障的具体办法和停产停业损失补偿办法等不应由市、县级人民政府规定,建议由上级政府制定。

根据征求意见情况,经认真研究,对房屋征收补偿方面的内容进行了修改完善。

相对于原拆迁条例,主要有以下几点变化:

一是明确了征收补偿内容。规定对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;搬迁、临时安置的补偿;停产停业损失的补偿。同时规定,市、县级人民政府应当对被征收入给予补助和奖励(第十七条)。

二是明确了因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,按照房屋被征收前的效益和停产停业期限确定(第二十三条)。

三是要求地方政府加强各项建设活动规划的管理;对于未经登记的房屋,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门先行调查、认定和处理(第二十四条)。

四是明确了征收评估争议的处理机制,规定对评估结果有异议的,可以申请复核评估;对复核结果有异议的,可以向评估专家委员会申请鉴定,取消另行委托评估的规定(第十九条)。

五是对因旧城区改建征收个人住宅,明确被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋(第二十一条)。

六是明确规定被征收房屋的价值补偿不低于征收决定公告之日类似房地产市场价格,更好地保护被征收人的利益(第十九条)。

 

第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:

(一)被征收房屋价值的补偿;

(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。

【释义】 本条是关于房屋征收补偿内容的规定。

房屋征收涉及公民最重要的私有财产——房屋,在强调为了公共利益需要征收房屋的同时,应当严格规范房屋征收活动,保护被征收人的合法权益。从以往实践来看,在所引发的各种矛盾纠纷中,大多反映的是补偿是否公平、公正。从征求意见情况看,群众最为关注的也是房屋征收的补偿问题。

为了更好地保护被征收人的合法权益,保证征收补偿公平、合理,本条例对被征收人的补偿内容进行了规定。这是新增加的内容。

本条第一款规定的补偿包括三项:

一是对被征收人房屋价值的补偿。包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿,以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收人房屋包括被征收的房屋及其附属物。所谓“附属物”是指与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。被征收人对自己的房屋进行的装饰装修,在征收时也应当给予补偿。对被征收人房屋价值的补偿是房屋征收补偿中最主要的部分。

二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;搬迁补偿是针对所有被征收人的。对于选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房;若房屋征收部门向被征收人提供了周转用房,则不必支付临时安置补偿。

三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。非住宅房屋停产停业损失补偿是当前拆迁矛盾纠纷问题突出的重要方面之一。原拆迁条例第三十三条规定给予适当补偿,由于规定比较原则,各地做法不同,产生的问题较多。本条例将停产停业损失的补偿明确为房屋征收补偿的重要组成部分,有利于更好地保护被征收人的利益。

本条第二款对市、县级人民政府制定办法,对被征收人给予补助和奖励进行了规定。

与第一款前三项不同,本款规定的市、县级人民政府给予被征收人的补助和奖励,不是普惠的。比如,市、县级人民政府规定的奖励是针对按期搬迁的被征收人的;如果被征收人未按期搬迁,就不能够享受政府给予的奖励。市、县级人民政府规定的补助也是如此。补助可能是针对生活困难救助、重大疾病救助以及住房困难家庭的。例如,上海市规定,拆迁旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的,为满足被拆除房屋基本使用功能(卫生、厨房),增加套型面积补贴,每户补贴建筑面积15平方米。广州市在旧城改造过程中,为鼓励居民外迁,对历史旧城区范围内的拆迁居民,除正常补偿外,另外按照被征收房屋的房地产市场价格的百分之二十给予补助。

第十八条 征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

【释义】 本条是关于保证被征收人居住条件的规定。

征收个人住宅,保证被征收人居住条件是《物权法》第四十二条的要求,也是政府作为房屋征收主体的职责所在,是政府义不容辞的责任。这部分是本条例新增加的内容。

保障被征收人的居住条件,有利于弥补原拆迁条例强调市场化补偿、忽视对住房困难家庭保障的问题。对被征收人给予住房保障应当符合下列两个条件:一是征收的房屋是个人住宅;二是被征收人符合住房保障条件。二者缺一不可。

制定该条例时有以下两方面考虑:

一是我国地域辽阔,各地情况差异较大。南方和北方,沿海和内地经济发展水平、征收房屋规模、房地产市场、住房保障水平情况等都存在着差别。

二是各地的住房和收入困难家庭的标准不同。

北京市规定,必须连续享受低保一年以上,且家庭人均住房面积不足7.5平方米;

哈尔滨市规定,须持有《城市居民最低生活保障证》;

武汉市规定,家庭成员均有本市城镇常住户口,其中至少一人具有本市城镇常住户口三年以上,享受城镇居民最低生活保障待遇一年以上,且家庭人均住房使用面积在6平方米以下;

济南市规定,具有济南市区(含长清区)常住户口、取得民政部门核发的《最低生活保障证》,且无房、拥有私有住房或承租公有住房的使用面积低于(含)人均6平方米;沈阳市规定,具有本市城镇常住户口,连续领取最低生活保障金一年以上,且人均住房使用面积在7平方米(含7平方米)以下。

漳州市规定,享受本市城镇居民最低生活保障待遇,具本市城镇常住居民户口且满5年以上,家庭成员之间有法定赡养或抚养关系以及家庭成员人均住房建筑面积不足10平方米。考虑到住房保障范围、保障标准、优先具体办法等具有很强的地域差别,属于地方事务,本条例授权住房保障的具体办法由各省、自治区、直辖市规定。

第十九条 对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。

【释义】 本条是关于被征收房屋价值补偿原则、评估办法和评估争议解决机制的规定。

一、对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格

本条所称类似房地产,是指与被征收房犀的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产;类似房地产的市场价格,是指在评估时点与被征收房屋类似的房地产的市场价格。评估时点为房屋征收决定公告之日。类似房地产的市场价格,既包括了被征收房屋的价值,也包括了房屋占用范围内土地使用权的价值。确定类似房地产的市场价格,可以通过搜集实际成交案例,剔除偶然的和不正常的因素后得到。本条例确立不低于类似房地产的市场价格的制度,可以使被征收人用所得补偿在市场上能够买到区位、面积、用途、建筑结构等方面相当的房屋,这是本条例确定的一项新制度,是针对被征收人的保护性条款。

二、被征收房屋的价值由房地产价格评估机构评估确定

被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产估价机构评估确定是国际通行的做法。

按照《城市房地产管理法》、《行政许可法》的规定,国家实行房地产价格评估制度和房地产价格评估人员资格认证制度,房地产估价机构、房地产估价师必须在其资质资格经有关房地产主管部门核准后,方可从事房屋征收评估。未经核准的,不得从事房地产估价活动。

目前,全国共有房地产估价机构5000余家,超过4万人取得了房地产估价师资格。根据2005年原建设部发布的《房地产估价机构管理办法》,房地产估价机构资质等级由高到低分别为一级、二级、三级和三级暂定。所有资质等级的房地产估价机构都可以在全国范围内从事房地产估价活动,但资质等级越高的房地产估价机构,所能从事的估价业务范围越大。除了三级暂定资质外,其他资质等级的房地产估价机构都可以从事房屋征收评估工作。

房屋征收评估涉及征收当事人的切身权益,应当尽量选用社会信誉好、综合实力强、资质等级高的房地产价格评估机构进行征收评估。市、县政府有关部门可以公布这类房地产价格评估机构的名单,供被征收人选择,但不能限制符合条件的房地产价格评估机构参与评估活动。

三、对评估确定的被征收房屋价值有异议可申请复核评估、鉴定

为保证评估结果的客观、公正,本条第二款规定,被征收人和房屋征收部门对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可先向原房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果仍有异议的,再向房地产价格评估专家委员会(以下简称评估专家委员会)申请鉴定。申请复核评估的,应当指出评估结果或者评估报告存在的问题。房地产价格评估机构、评估专家委员会要认真进行复核、鉴定,并出具书面复核、鉴定结论。

省、自治区住房城乡建设行政主管部门和设区城市的房地产管理部门或者其授权的房地产估价行业组织,应当成立由房     地产估价师和城市规划、法律等方面的专家组成的评估专家委员会,对房屋征收评估进行技术指导,受理房屋征收评估鉴定。

四、房屋征收评估办法由住房和城乡建设部制定

这是一个授权性条款。2003年12月,原建设部根据原拆迁条例制定并发布了《城市房屋拆迁估价指导意见》,规范城市房屋拆迁估价工作。根据本条规定,《房屋征收评估办法》由国务院住房城乡建设主管部门制定,在制定过程中应当向社会公开征求意见。为了客观公平地评估确定被征收房屋的价值,要测算类似房地产的市场价格;对选择房屋产权调换方式进行补偿的,要评估产权调换房屋的价值以计算、结清与被征收房屋价值的差价等。相关活动在《房屋征收评估办法》中有详细规定。

第二十条 房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。

【释义】 本条是关于房地产价格评估机构选定及独立开展评估活动的规定。

一、房地产价格评估机构应当由被征收人选定

房地产价格评估机构的选定关系着征收补偿、也关系着征收活动的开展,是被征收人、房屋征收部门和房地产价格评估机构都关注的一个问题。评估机构的选定,既要科学,又要合理。房地产价格评估机构的选定,应当注意以下几点:

一是首先由被征收人协商选定。被征收人应当在规定的时间内先行协商,如果能够达成一致意见,且选择的房地产价评估机构符合第十九条规定的房地产价格评估机构资质要求的,应当由被征收人选定的评估机构实施评估。

二是如果被征收人在规定时间内没有就房地产价格评估机构选定进行协商或者虽经协商但未达成一致意见的,应当通过多数决定、随机选定等方式确定,如进行投票、抽签、摇号、招投标等,确定房地产价格评估机构的过程应当公开、公平、公正。具体可由房屋征收部门组织进行。采用随机选定的方式,应当有被征收人代表到场,还可以邀请有公信力的人士或机构到场监督。

三是房地产价格评估机构选定的具体办法由省、自治区、直辖市制定。由于各地区差异性很大,需要因地制宜制定具体办法,因此,本条例授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况,制定本地区的房地产价格评估机构选定的具体办法。制定办法时,不应当限制符合条件的房地产价格评估机构平等参与评估活动的机会。

二、房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地评估

被征收房屋价值评估结果是否客观公平,直接关系被征收人的切身利益。被征收房屋价值评估活动应当独立、客观、公正。

所谓“独立”就是要求房地产价格评估机构和评估人员与房屋征收当事人无利害关系,在房屋评估活动中不受包括房屋征收部门、被征收人在内的任何单位和个人的影响,凭自己的专业知识、经验和职业道德进行评估。

所谓“客观”就是要求房地产价格评估机构和有关评估人员在评估中不带着自己的情感、好恶和偏见,应按照事物的本来面目、实事求是地进行评估。

所谓“公正”就是要求房地产价格评估机构和有关评估人员在评估活动中不偏袒征收当事人中任何一方,坚持原则,客观评估。

三、任何单位和个人不得干预评估

为了保证被征收房屋价值评估结果客观公平,应当为房地产价格评估机构独立、客观、公正开展房屋征收评估工作创造良好的执业环境,任何单位和个人不得干预房屋征收评估活动,包括评估过程和评估结果。

本条所说的任何单位和个人,包括各级人民政府、房屋征收部门、房屋征收实施单位及其工作人员以及被征收人。所说的不得干预,包括不得以任何理由、任何方式,要求房地产价格评估机构和有关评估人员高估或低估被征收房屋的价值。

第二十一条 被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

【释义】 本条是关于房屋征收补偿方式选择、产权调换房屋差价结算以及旧城区改建中就近安置的规定。

一、房屋征收补偿方式有两种,即货币补偿与房屋产权调换

房屋是居民赖以生存的重要生活资料,房屋被拆除,势必会给居民的生活带来不便。允许被征收人根据自己的实际需要选择补偿形式,有利于保护被征收人的合法权益,减少矛盾纠纷的发生。

所谓“货币补偿”是指在房屋征收补偿中,以市场评估价为标准,对被征收房屋的所有权人进行货币形式的补偿。所谓“产权调换”是指房屋征收部门提供用于产权调换的房屋与被征收房屋进行调换,计算价格后,结清差价。

二、产权调换房屋结算差价

政府在征收补偿方案中一般会明确用于产权调换房屋的地点、户型、面积等,以及选择不同地点产权调换房屋所享受的不同政策,被征收人根据各自实际需要,可以选择产权调换形式。被征收人选择房屋产权调换的,对被征收房屋价值和用于产权调换房屋价值分别计算,再结清被征收房屋和用于产权调换房屋的差价。

需要说明的是,为保证被征收房屋评估结果和产权调换房屋价格的公平,产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日,产权调换房屋价值评估时点也应当是房屋征收决定公告之日。另外,除政府对产权调换房屋价格有特别规定外,一般应当以市场评估的方式确定产权调换房屋的价值。

三、因旧城区改建需要征收个人住宅的,政府应当在改建地段或者就近地段予以安置

在旧城区改建中,能否原地回迁、就近安置是当前被拆迁人反映较多,矛盾较为集中的一个问题。问题本身具有两面性,一方面,因旧城改建需要征收个人住宅的,被征收人原住房面积一般较小,但地理位置较好,生活成本低,由于周边房价较高,被征收人用征收补偿款购买的房屋可能面积小,人口多、住不下的问题仍会突出;另一方面,如果放弃在改建地段或者就近地段回迁,被征收人住房条件可能会得到较大的改善,但可能面临生活成本上升,公共服务设施配套不全等问题。

本款有三层含义:一是只适用于因旧城区改建需要,征收个人住宅的情况;二是只有被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的情况下才适用,若被征收人不选择在改建地段进行房屋产权调换,则不适用;三是在同时满足上述两个前提的情况下,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

这里的“改建地段”应当是指同一项目;分期建设的,在各期中安置均应符合本条规定。这里的“就近地段”,由于城市规模、居民生活习惯不同,难以确定全国的统一标准,由各地在制定细则时确定。

第二十二条 因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

【释义】  本条是关于搬迁费、临时安置费的规定。

被征收人因房屋被征收后,需要搬迁他处居住,会发生一定的搬迁费用,这部分费用是因房屋征收产生的,房屋征收部门应当为此向被征收人支付搬迁费。

对于选择房屋产权调换的,在产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。被征收人自行过渡的,征收部门应对被征收人支付临时安置费。房屋征收部门向被征收人提供周转用房的,房屋征收部门已经履行了为被征收人承担临时安置的责任,不必付给被征收人临时安置费。考虑到各地经济水平和实际情况不同,搬迁费和临时安置费的具体标准由地方规定。

第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

【释义】 本条是关于征收房屋造成停产停业损失补偿的规定。

非住宅停产停业损失补偿是房屋拆迁中群众反映较为突出的问题之一。本条例明确因征收房屋造成停产、停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定,同时授权具体办法由省、自治区、直辖市制定,有利于减少房屋征收过程中矛盾纠纷的发生。

一、停产停业损失的补偿。根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定

停产停业损失,一般以实际发生的直接损失为主,根据房屋征收前被征收房屋的实际使用效益和实际停产、停业期限等确定。

停产停业损失补偿中涉及非住宅房屋的认定。认定为非住宅房屋,应当满足以下两个条件:第一,房屋为非住宅房屋,即营业性用房;第二,经营行为合法,不能是违法经营;二者缺一不可。

二、停产停业损失补偿办法,由省、自治区、直辖市制定

目前,有关停产停业损失的补偿,各地情况不同,差距很大。有的按上一年度上报税务部门的月平均利润值计算,一次性给予6个月的补偿;有的发放补助费每月每平方米二十元,最长不得超过一年;有的根据被拆除房屋的区位和使用性质,按照每平方米500元至1500元标准给予一次性停产、停业综合补助费;有的按照拆迁房屋的地段类别,以建筑面积计算,补贴给产权单位。鉴于以上情况,条例授权省、自治区、直辖市制定停产停业损失补偿办法。

三、关于“住改非”房屋补偿问题

所谓“住改非”房屋是指产权性质为住宅,但已依法取得营业执照成为经营性用房。其形成原因十分复杂,有部门之间缺乏协调,管理不到位造成的;也有在经济转型、体制转轨时期,为促进就业,鼓励下岗职工兴办的,多属于历史遗留问题。

“住改非”房屋,既有不合法的方面,又有合理的成分,处理时应当遵循“尊重历史,实事求是”的原则。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)规定,“对拆迁范围内产权性质为住宅,但已依法取得营业执照经营性用房的补偿,各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”从各地情况看,对于符合上述规定且经营时间较长的,参照营业用房给予补偿的情况较多。

第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。

【释义】 本条是关于加强建设活动管理,以及在房屋征收前对未经登记的建筑先行调查、认定和处理的规定。

一、市、县级人民政府加强建设活动管理

房屋征收是城市政府以土地所有者的身份对城市有限的土地资源,特别是城市建设用地进行的重新分配。条例要求市、县级人民政府及其有关部门依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理,以预防和减少房屋征收过程中矛盾纠纷的发生。

二、政府在作出房屋征收决定前。在征收范围内组织有关部门依法对未进行登记的建筑进行调查、认定和处理

在房屋征收过程中,涉及的房屋有两种情况。一是已经依法登记取得房产证的房屋;二是未依法登记没有取得房产证的房屋。在以前的房屋拆迁中,产生矛盾纠纷较多的,是拆迁未依法登记没有取得房产证的房屋。主要矛盾是被拆迁人与拆迁人以及主管部门对未登记房屋的认定方面意见不一。从法理上讲,未依法办理相关手续,未依法登记的房屋不能按合法建筑进行补偿是没有问题的,但实践中确实存在大量因历史原因,导致未依法办理房屋登记的情况。对于这类问题的处理,需要政府组织各有关部门协调配合。天津、郑州等城市近几年一直在积极处理历史遗留问题,取得了比较好的经验。本条例要求人民政府及其有关部门加强监管,在征收前先行认定处理,既是为了有效防止新问题的产生,也是为了避免在征收时矛盾过分集中,部门分别处理周期过长等问题。

(一)对于一般影响规划且依法补办相关手续和缴纳罚款的,可视为合法建筑补偿。

椐据城乡规划管理法律法规的规定,所谓违法建筑,是指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设,严重影响城市规划的建筑。一般包括四种情形:(1)未申请或申请未获得批准,未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑;(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑;(3)擅自改变了使用性质建成的建筑;(4)擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。

对违法建筑的处理,根据城乡规划管理法律法规的规定,分为两种情况:第一种情况,对于严重影响城市规划的,限期拆除或者没收;第二种情况,对于一般影响城市规划,尚可采取改正措施的,责令限期改正并处罚款。对于后一种情况,如果已经按照城乡规划法律法规的规定补办了相关手续并缴纳了罚款的,在征收时可以视为合法建筑进行补偿。

(二)对于未超过批准期限的临时建筑应当给予适当补偿。

根据城乡规划管理法律法规的规定,在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。因此,对于超过了批准期限的临时建筑,应当由建设者在限期内拆除,在征收时不予补偿。对于未超过批准期限的临时建筑,是合法建筑,未到批准使用期限拆除,会给临时建筑所有人带来一定的经济损失。因此,拆除未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。对未超过批准使用年限的临时建筑的补偿,应按已使用期限的剩余价值参考剩余使用期限确定。

(三)房屋征收决定前,政府组织有关部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

各地由于历史原因存在大量手续不全、未经登记的房屋,在征收范围确定后,各市、县级人民政府应当组织有关部门对这一部分房屋进行调查、认定、处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。当事人对有关部门的认定和处理结果不服的,可以依法提起行政复议或者诉讼。

第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。

补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。

【释义】 本条是关于征收补偿协议内容和当事人不履行协议情形的规定。

征收补偿协议是约定征收当事人之间权利与义务关系的合同。依法订立的补偿协议,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除协议。依法订立的协议,受法律保护。

本条第一款对补偿协议的主要内容作了规定。一般包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。此外,协议一般还包括违约责任、解决争议的办法等内容。补偿协议的内容,双方当事人协商一致后可以修改。对于实行货币补偿的,补偿协议主要应载明补偿金额和支付期限、搬迁费、停产停业损失、搬迁期限等;对于实行产权调换的,补偿协议主要应载明用于产权调换房屋的地点和面积、被征收房屋与产权调换房屋的差价结算、临时安置费或者周转用房、搬迁费、停产停业损失、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等。

本条第二款对征收当事人一方不履行协议的处理情况作了规定。补偿协议订立后,一方不履行的,另一方当事人可以向人民法院提起诉讼,要求对方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议.也可以依法提起行政诉讼。

【释义】 本条是关于市、县级人民政府作出补偿决定的情形,补偿决定内容和不服补偿决定的救济的规定。

一、市、县级人民政府作出补偿决定

 (一)市、县级人民政府作出补偿决定的情形有两种:

1.在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。房屋征收中,当事人可能由于对补偿方式和补偿金额、用于产权调换房屋的用房面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项持有不同看法,从而导致补偿协议一时无法达成。为避免房屋征收当事人各执己见、相互扯皮,久拖不决,本条规定在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门报请作出补偿决定的时间,应当是在征收补偿方案确定的签约期限之后。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议,还有一层潜在的含义,就是政府认为有关补偿方式与金额、用于产权调换房屋面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式与过渡期限等事项合乎法律规定,有关当事人的合法权益得到了补偿,超过签约期限仍不签订协议,这时才可以作出补偿决定。

2.房屋所有权人不明确。被征收房屋所有权人不明确是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形。由于房屋所有权人不明确,补偿的对象也就不确定,往往难以进行补偿。在此情况下,不能因此就降低或不对此类房屋进行补偿,又不能因此久拖不决影响整个征收补偿工作。为保证被征收人的合法权益和房屋征收工作的顺利进行,除对达不成补偿协议的被征收人作出补偿决定外,对被征收房屋所有权人不明确的也有必要依法作出补偿决定。

 (二)补偿决定应当在房屋征收范围内公告。

市、县级人民政府根据征收补偿方案作出的补偿决定,应当依法送达被征收人,并按照本条例的规定在征收范围内公告。

二、补偿决定应当公平

市、县级人民政府必须依照本条例的规定,按照征收补偿方案的规定作出补偿决定,既不能超出补偿方案的规定予以多补,也不能对被征收人采取惩罚性措施。作出补偿决定后,还要做好解释、宣传工作,给被征收人解释房屋征收的有关政策以及被征收人依法享有的权利和义务等。

补偿决定、补偿协议都是明确双方当事人征收补偿权利义务关系的协议。补偿决定有关补偿的内容应当全面,即原则上应当与补偿协议规定的内容一致,不得含有惩罚性条款。

补偿决定书一般应当包括下列几个方面内容:

1.征收人与被征收人的基本情况及被征收房屋具体位置;

2.争议的主要事实和理由;

3.补偿决定的内容,具体包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等;

4.补偿决定的依据、理由;

5.告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利及申请行政复议、行政诉讼的期限;

6.作出补偿决定的市、县级人民政府的名称、作出补偿决定日期并加盖公章。

三、被征收人对补偿决定不服的救济途径

补偿决定是一项具体行政行为,本条规定被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,被征收人对市、县级人民政府作出的补偿决定不服的,可以依法在知道作出该具体行政行为之日起六十日内,向作出补偿决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议;被征收人对市、县级人民政府作出的补偿决定不服的,可以依法在知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼,或者依法提起行政复议后对复议决定不服的,可以自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

【释义】 本条是关于征收人征收补偿义务和被征收人搬迁义务的规定。

与原拆迁条例相比较,该条明确规定了补偿和搬迁的先后关系,并对违法搬迁作出了禁止性规定。

一、征收房屋应坚持先补偿、后搬迁的原则

原拆迁条例执行中,因补偿没有到位就强制搬迁住户而引起的信访是当前拆迁信访问题突出的一个重要原因,对社会稳定形成了一定的负面影响。针对这一现象,本条例从规范征收房屋补偿与住户搬迁的先后关系人手,通过确立先补偿、后搬迁的原则,来保障被征收人获得充分补偿,遏制不补偿就强行搬迁的违法征收行为。

征收是政府强制性要求相对人让渡物权、实现公共利益的行为。强制性是征收的主要特征,也是征收行为与拆迁行为的主要区别,但现代法治下的征收强制性应该是以已经对被征收人给予充分的补偿为前提的。征收的主体是政府,与原拆迁条例中的拆迁人相比,政府拥有更直接和更方便的强制手段与资源,对补偿搬迁关系予以规范和要求,可以防止或者减少实践中以实现某种公共利益为借口,在没有对被征收人妥善补偿的情况下就要求被征收人先搬迁情况的发生。

需要说明的是,“先补偿、后搬迁”包含两种情况:一是房屋征收当事人就房屋征收补偿达成一致,签订协议,双方按协议履行相关的给付义务;二是征收当事人未达成补偿协议,市、县级人民政府已经依法作出补偿决定,货币补偿已经专户存储、产权调换房屋和周转用房的地点和面积已经明确。符合这两种情况都属于先补偿。补偿方式不同,具体情况也会有所不同。如实行货币补偿的,货币补偿已经专户存储、被征收人可以随时支取即可视为对被征收人进行了补偿;实行现房产权调换的,征收人可以确定安置房源,待被征收人搬迁完毕后再实际办理交付手续;实行期房产权调换的,征收人则可以在协议确定安置房源后要求被征收人搬迁,待安置房竣工后再按约定交付房屋。

二、在征收人依法予以补偿后。被征收人应当履行按时搬迁义务

如上所述,被征收人在征收人未补偿之前,可以根据先补偿、后搬迁原则进行抗辩,拒绝搬迁。但征收人一旦履行了补偿义务后,被征收人也必须要履行按时搬迁的义务。

在征收过程中,会出现房屋征收部门与被征收人达成协议和达不成协议两种情况。对于双方按照本条例第二十五条规定达成协议的,只要征收人已对被征收人作出补偿,被征收人就须按照协议中关于搬迁期限的约定,在限期内完成搬迁。如果被征收人在征收人补偿后,没有按照协议约定如期搬迁的,就属于违约行为,房屋征收部门可以依约向法院提起诉讼,要求被征收人按照协议约定履行搬迁义务。如果房屋征收部门与被征收人达不成协议的,房屋征收部门可以依照本条例第二十六条规定报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定,补偿决定会对征收人的补偿义务和被征收人的搬迁义务加以确定,在征收人作出补偿后,被征收人也必须按照补偿决定确定的搬迁期限履行搬迁义务;仍不履行的,则可能导致被依法强制搬迁。

三、对非法逼迫搬迁行为的禁止性规定

拆迁中因双方当事人的利益角度不同,达不成协议的情况时有发生,拆迁人为了及早完成拆迁和及时进行开工建设,往往会弃法定的拆迁争议解决程序不用,而依靠一些私力救济方式来逼迫被拆迁人搬迁,被拆迁人因这些不规范的拆迁行为而产生的信访事件也屡见于新闻媒体报道,为社会所诟病。首先,市、县级人民政府作为代表公共利益的征收主体,其人民政府的本质决定了不能采用暴力、胁迫或者擅自中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁;其次,因为征收的主体只限市、县级人民政府,即便具体从事征收工作的征收实施单位,也是接受市、县级人民政府房屋征收部门的委托开展工作,因此也必须在委托事项范围内从事征收工作,不得采取上述非法方式逼迫被征收人搬迁。这也是本条应有之义。

征收行为是因公共利益需要而启动,虽征收的主体是政府,但征收后公共利益需要的项目还是存在着具体的建设单位。为了保证征收的公权性以及利益目的的全民性,征收工作必须由市、县级人民政府来担当,这也是征收区别于拆迁的最大特点。为了保证征收行为的正当性,要求征收只能由市、县级人民政府及其房屋征收部门来完成,即便是征收后公共利益项目的建设单位也不允许参与搬迁活动,否则一是会破坏征收的政府公权特征,二是难免会从自身利益角度出发出现损害被征收人合法权益的行为。

这里需要强调的是该款禁止的只是违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法行为。市、县级人民政府规范管理征收搬迁时,既要严格遵守国家有关规定,又要从采取措施的目的、是否符合程序、安全需要以及是否对未搬迁住户产生实际影响等方面出发去具体考量。至于本条规定的暴力、威胁方式,不论何种目的和具体行为方式,都属于非法行为,为法规所禁止,并坚决予以严厉打击。

第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

【释义】 本条是关于补偿决定强制执行的规定。

从征求意见情况看,强制搬迁也是社会各界普遍关注的热点问题。在两次公开征求意见过程中,都有意见提出,建议取消《城市房屋拆迁管理条例》中的行政机关自行强制拆迁的规定,认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,只能依法申请法院强制搬迁,法院强制搬迁,可以由法院作出裁定,由政府有关部门执行,法院进行监督。但也有意见认为,为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,有必要保留行政机关自行强制拆迁,实行行政机关自行强制拆迁与司法强制搬迁并行的制度,但应当对行政机关自行强制拆迁的条件和程序作出严格限定。此外,还有意见提出,不同意由法院强制执行,认为法院执行力不足,法院独立性、公正性也难以保证,司法程序太慢。

根据征求意见情况,综合各方面意见,并考虑到《行政强制法(草案)(三次审议稿)》关于行政强制执行由法律设定的规定,经反复研究,该条取消了行政机关自行强制拆迁的规定,限定了政府申请法院强制执行的前提条件,这是与原拆迁条例相比较而言一个非常重大的变化。

一、申请法院强制执行

本条例第二十六条规定了房屋征收部门与被征收人达不成协议或者被征收房屋所有权不明确时,由房屋征收部门报请征收人作出补偿决定,这是对征收纠纷处理的第一道程序,如果被征收人对补偿决定不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼,寻求司法救济,维护自身权益。被征收人既不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行补偿决定,这种情况下就需要通过非诉强制措施来达到实现补偿决定、稳定补偿关系、推动征收实施的目的。

原拆迁条例规定,不履行拆迁行政裁决的强制措施分行政机关自行强制拆迁和政府申请法院强制拆迁两类。在本条例起草过程中,对是否保留行政机关自行强制拆迁争议较大,第一类观点认为征收作为政府公权行为,行政强制性是应有之义,作为维护公共利益的政府征收行为,行政强拆权不能削弱,只有高效的行政强制才能保证公共利益的及早实现。第二类观点则认为,征收从启动到实施都是由政府来完成,政府是征收的一方当事人,不应再拥有行政强拆权,如果将对未搬迁的被征收人进行强制的权力交由政府来行使,容易导致行政强拆权的滥用,不利于对被征收人权益的保护;再者,正在起草的《行政强制法》规定行政强制执行由法律设定,本条例作为行政法规不宜规定行政强制执行。本条例最终采纳了第二类观点,明确由政府申请法院强制执行。至于法院强制执行的模式,有观点认为可以由法院作出裁定,再交由政府有关部门执行,法院进行监督;也有观点认为既然已确定司法强制,就应将执行案件全部交由法院去执行,行政机关不应介入。由于本条例是行政法规,不宜对执行模式作规定,因此本条例对此没有明确规定。

关于本款规定的强制执行措施,还有以下含义:

1.强制执行以补偿决定为前提。在实际操作中,被征收人不搬迁主要存在两种情况,第一,达成了补偿协议,又反悔不搬迁的;第二,作了补偿决定,在决定规定的搬迁期限内未搬迁的。第一种情况,可以由房屋征收部门按照违约之诉向法院提起诉讼并申请执行。第二种情况,则可以根据本款的规定申请法院强制执行。

2.对申请法院强制执行的条件予以了严格规定。规定强制执行申请必须以被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不在补偿决定规定的期限内搬迁为前提。补偿决定属于具体行政行为,一经作出,即具有拘束力和执行力。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼。依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,被征收人不服补偿决定的应在知道补偿决定之日起六十日内提起行政复议,或在知道作出补偿决定之日起三个月内提起行政诉讼;被征收人先申请行政复议,后对行政复议决定不服的,或者复议机关逾期不作决定的,被征收人应在收到行政复议决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。征收人在作补偿决定时一定要注意,应告知被征收人对补偿决定不服时的复议和诉讼权利。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第二款规定“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的,适用前款规定。”

3.申请法院强制执行的主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。由于征收决定的主体、征收补偿的主体以及补偿决定的主体都是市、县级人民政府,依据《行政诉讼法》第六十六条规定,当被征收人在法定期限内不提起诉讼又不履行具体行政行为的,只能由作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。因此申请法院强制执行的主体是作出征收决定的市、县级人民政府。申请的法院根据《行政诉讼法》的规定,一般为不动产所在地的基层人民法院。

二、法院强制执行申请书的必备内容

为了防止强制执行后可能出现的被征收人居无处所现象,保障被征收人居住权,减少强制执行引发的纠纷,本条例规定,向人民法院递交的强制申请书必须附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料,也就是要求市、县级人民政府在申请人民法院强制执行前,必须要落实好货币补偿款或者提供产权调换房屋、周转用房。

市、县级人民政府向法院申请强制执行,除了提交申请书以外,还应提交征收决定、补偿决定以及人民法院认为需要提交的其他材料。

原拆迁条例在关于强制拆迁的条文规定中,还特别指出实施强制拆迁前,拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项,向公证机关办理证据保全。本条例考虑到今后的征收强制一律为政府申请法院强制执行,而在政府申请法院强制执行中,人民法院会依照相应的程序对被强制物品进行登记造册,因此没有对此作出规定。

三、申请人民法院强制执行的是补偿决定而不是征收决定

本条规定的政府申请人民法院强制执行,强制执行的依据是补偿决定而不是征收决定。房屋征收决定主要是就征收范围、补偿标准、补偿方法、搬迁期限等作出的适用于房屋征收范围内的所有被征收人的统一决定,每一位被征收人究竟该补多少,不是由征收决定直接确定的,而是由政府与该被征收人按照征收决定的要求,经过评估计算和协商签订协议确定的。在政府申请法院强制执行时,绝大多数被征收人按照征收决定已经签订了补偿协议,有不少被征收人已经搬迁完毕,此时如果法院就征收决定进行审查,由于征收决定并未就某个特定被征收人的补偿金额等作出确定,这就出现了法院审查的内容与政府申请强制执行的内容相脱节的情况,如法院审查认为征收决定不合法,会使绝大多数被征收人已经签订的补偿协议和已经实施的搬迁在合法性和法律效力上发生问题,由此将带来一系列连锁反应。补偿决定针对的是特定的被征收人,可执行内容明确而具体:一是明确政府给予的补偿,如补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、过渡方式和过渡期限等事项;二是明确被征收人的搬迁义务及期限。在政府履行其补偿义务的前提下,被征收人应当履行其搬迁义务。因此,政府申请人民法院强制执行时,法院强制执行的应当是补偿决定而不是征收决定,即主要是强制被申请人即被征收人履行其搬迁义务,在这种情况下,不论法院是否强制执行补偿决定,都不会对其他被征收人已经签订的补偿协议和实施的搬迁产生连锁反应。

第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果。

【释义】 本条是关于房屋征收补偿档案管理、分户补偿情况公开以及对补偿费用使用情况进行审计监督的规定。

房屋征收补偿档案资料不仅是征收过程的重要依据,也记录了城市和社会发展变迁的历史过程,补偿档案等原始凭证还为历史遗留问题的解决处理提供了依据。房屋征收档案是城市建设档案的重要组成部分,建立、健全房屋征收档案管理制度,妥善地管理好房屋征收档案资料,是房屋征收部门的职责。

房屋征收补偿档案资料包括:征收决定发布前的相关会议纪要;征收决定发布所依据的相关规划、立项资料;征收决定发布前的群众听证和征求意见等资料;征收补偿方案;征收决定及公告;委托征收实施单位的合同;委托价格评估机构的合同;整体评估报告和分户评估报告;通知有关部门停止办理相关手续的书面通知;分户补偿资料;补偿协议;达不成补偿协议的,由市、县级人民政府作出的补偿决定及有关资料;申请人民法院强制执行的材料;监察、审计部门对征收工作进行监督检查、审计的材料;其他与征收有关的档案资料。

公开透明是本条例始终贯穿的一个原则,实践证明只有在征收过程中坚持阳光操作、公开透明,才能取得群众对征收工作的支持与信任。如,合肥市从2006年开始,在所有的拆迁项目中推行“三榜公示”制度,即在拆迁项目启动前期,对调查摸底的被拆迁人住房、家庭人口等基础情况在拆迁现场、所在街道和全市范围内分别进行三次公示,接受群众举报与社会监督,通过这种方式保证拆迁过程的公开与补偿结果的透明,有效推动了拆迁进程。在房屋征收过程中,坚持公开透明对房屋征收工作提出了更高的要求,不但要求征收过程的公开,还要求补偿结果的公开,通过公布分户补偿情况,主动将政府的征收补偿曝光于天下,自觉接受群众检验,在保证了补偿公平的同时,也能有效杜绝征收行为中的违法、违纪行为。

本条第一款是征收部门主动公开,接受监督。第二款则是通过审计部门专门审计征收补偿费用的使用情况进行监督,这是公开透明的机制保障。征收是政府行为,征收补偿主体是市、县级人民政府,征收补偿费用的管理和使用应由政府审计部门进行审计监督,这在保障依法依规补偿、公平补偿的同时,也确保了政府财政资金的安全与合规使用。

 

第四章 法律责任

 

本章内容提要

本章共五条,是关于违反本条例规定所应承担的法律责任的规定。

法律责任是法律、法规、规章中必不可少的重要组成部分,是指法律关系的主体由于其行为违法,按照法律、法规规定必须承担的消极法律后果。任何一项完整的法律规范,都应当包括适用条件、行为模式以及违反行为模式的法律后果三个要素,其中,法律责任的规定是体现法律规范国家强制力的核心部分,是法律运行、实施的重要保障。

本条例规定的法律责任包括行政责任、刑事责任和民事责任三大类:一是行政责任。行政责任是指法律关系主体由于违反行政法律规范,所应承担的一种行政法律后果。主要表现为处分与行政处罚。二是刑事责任。它是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为(犯罪行为)所必须承担的法律责任。刑事责任是最为严厉的法律责任,只能由司法机关依法予以追究。条例规定刑事责任,主要是为了与刑法作相应的衔接。三是民事责任。它是指法律关系主体违反民事法律规范、不履行民事法律义务时所应承担的法律责任。条例规定民事责任,主要是为了与民事法律作相应的衔接。

本条例作为国务院颁布的行政法规,主要规定了违法行为承担的行政责任,包括政府部门及其工作人员和行政相对人的行政责任。行政责任可分为处分和行政处罚。处分是指国家行政机关根据有关行政法律规范的规定,并依照行政隶属关系,对失职、渎职的公务员给予的惩罚性处理措施,是国家机关内部的一种惩戒措施,一般不涉及行政相对人权益。我国处分从轻到重依次为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。而行政处罚是指行政机关和法律、法规授权的组织,基于行政管辖职权,对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的行政惩戒。行政处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。本章规定了对政府及相关主管部门的工作人员应当依法给予处分,同时也规定了对行政相对人的行政处罚。

本条例的法律责任有如下三方面的特点:

一是注重法律责任设置的多样性,行政责任、刑事责任、民事责任并用。行政相对人在承担行政责任的同时,构成犯罪的,依法追究刑事责任;对造成的损失,依法承担赔偿责任。《行政处罚法》第七条规定,公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。在行政责任与刑事责任同时存在的情况下,由于两种法律责任的性质完全相异,在责任的承担上既不发生冲突,也不会发生重责吸收轻责的情况,因此违法者应同时承担两种法律责任,不能因予以行政处罚而免除其刑事责任,也不能因已承担刑事责任而免除或从轻、减轻行政处罚;在行政责任与民事责任同时存在的情况下,违法者也应同时承担两种法律责任,不能因予以行政处罚而免除其民事责任,也不能因已承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。条例在设定法律责任时,对行政责任、刑事责任和民事责任都作了相应的规定。

二是注重条例与其他法律、行政法规关于法律责任的规定的衔接。如第三十条规定,“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,是与《刑法》的衔接,对于构成犯罪的行为,应当依照《刑法》的规定予以处罚。第三十二条规定,“构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚”,对于违反治安管理行为的,应当依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

 三是注重各方法律责任的平衡。本条例不仅规定了政府的法律责任,而且也规定了被征收人、房地产价格评估机构和房地产估价师应当承担的法律责任,体现了各方法律责任的平衡,保证了权利和义务相统一,从而有利于条例更好地运行和实施。

 第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的。依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】  本条是关于市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊所应当承担的法律责任的规定。

为了规范政府征收行为,切实保证政府在房屋征收与补偿活动过程中统筹兼顾好公共利益和被征收人利益,本条例对市、县级人民政府及房屋征收部门应当履行的职责作了明确规定。为确保市、县级人民政府及房屋征收部门切实履行好本条例规定的职责,并防止滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等现象的发生,本条针对有关工作人员不履行本条例规定的职责以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为规定了相应的法律责任。

一、违法行为

本条规定的违法行为主体是市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员。本条规定的违法情形有:

一是不履行本条例规定的职责,主要包括:违反本条例关于举报制度的规定,对举报的违法行为未依法及时核实、处理;违反本条例关于公共利益界定的规定,列入公共利益范围的建设活动不符合有关规定;违反本条例关于征收程序的规定,作出房屋征收决定未履行有关程序;违反本条例关于房屋调查登记的规定,未对房屋征收范围内房屋的有关情况组织调查登记或者未将调查结果予以公布;违反本条例关于补偿的规定,损害了被征收人的合法利益;违反本条例关于对未经登记的建筑先行调查、认定和处理的规定,作出房屋征收决定前,未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理等等。

二是滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。根据《公务员法》第五十三条的规定,对公务员滥用职权,玩忽职守、贻误工作,利用职务之便为自己或者他人谋取私利等行为应当予以惩戒。根据《刑法》第三百九十七条的规定,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,以及国家机关工作人员徇私舞弊,犯滥用职权或者玩忽职守罪的,应当承担刑事法律责任。据此,本条对市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为规定了相应的法律责任。

以上所列行为都属于不履行本条例规定职责的行为,但是这不意味着所有的行为都构成处分、行政处罚甚至刑事处罚。是否予以处分或者处罚,要视行为的后果、情节、主观态度等,不宜一概而论。

二、法律责任

市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,上级人民政府或者本级人民政府应当责令其改正,给予通报批评;造成损失的,应当依照《国家赔偿法》的有关规定,由市、县级人民政府或者房屋征收部门承担行政赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,应当依照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规的有关规定给予行政处分;对构成犯罪的,应当依法追究有关工作人员的刑事责任,即依照《刑法》第三百九十七条的规定,对国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑;对国家机关工作人员徇私舞弊,犯滥用职权或者玩忽职守罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。

第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

【释义】 本条是关于采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的法律责任的规定。

在实施房屋征收和搬迁的过程中,曾经出现了一些暴力搬迁的恶性案件,有的甚至严重损害了被征收人的人身、财产权益;还有的是通过将被征收人的房屋中断供水、供热、供气、供电或者中断道路通行的方式,造成被征收人生活不便,从而迫使被征收人搬迁。这些行为不仅损害了被征收人的合法权益,也造成了恶劣的社会影响,妨害了房屋征收补偿工作的顺利进行,不利于社会的和谐稳定。为了防止类似事件的发生,条例中明确规定任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本条对部分禁止性行为进行了列举,但是并不局限于所列举的这些行为,如果实施征收搬迁工作的单位或者个人采用其他非法方式强迫被征收人搬迁的,也同样应当给予相应的处罚。

对于上述的违法行为,将按以下形式承担相应的法律责任:

一、造成损失的,依法承担赔偿责任

任何单位或者个人采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,给被征收人造成了损失的,都应当对被征收人依法予以赔偿。本条规定的赔偿主要包括行政赔偿和民事赔偿。

 1.行政赔偿。依照《国家赔偿法》的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权应当予以赔偿的,属于行政赔偿。如果市、县级人民政府,市、县级人民政府确定的房屋征收部门,市、县级人民政府有关部门,。房屋征收部门委托的房屋征收实施单位以及工作人员在从事房屋征收补偿工作时违反本条规定,造成损失的,应当依照《国家赔偿法》的规定承担行政赔偿责任。《国家赔偿法》第七条规定:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”因此,市、县级人民政府,市、县级人民政府确定的房屋征收部门,市、县级人民政府有关部门及其工作人员在房屋征收补偿工作中违反本条规定,造成损失的,该行政机关为赔偿义务机关。房屋征收部门委托的房屋征收实施单位及其工作人员,在承担房屋征收与补偿具体工作时违反本条规定,造成损失的,房屋征收部门为赔偿义务机关。

2.民事赔偿。《国家赔偿法》第五条规定:“属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形。”因此,如果违反本条规定,造成损失的不是行政机关及其工作人员,也不是行政机关委托的组织或者个人,或者是工作人员与行使职权无关的个人行为致使损害发生的,则不属于行政赔偿的范畴,应当由其承担民事赔偿责任,依照有关民事法律的规定处理。

二、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的。依法追究刑事责任

违反本条规定构成犯罪的,主要涉及《刑法》中有关侵犯公民人身权利和侵犯财产的犯罪。比如《刑法》第二百三十四条规定:“故意伤害他人身体的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪,致人重伤的,处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的,依照规定。”如果在房屋征收与搬迁过程中,工作人员使用暴力手段故意伤害被征收人身体的,就应当依照《刑法》第二百三十四条的规定予以处罚。再比如《刑法》第二百七十五条规定:“故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。”如果在房屋征收与搬迁过程中,存在故意毁坏被征收人财物的情况,数额较大或者有其他严重情节的,就应当依照《刑法》第二百七十五条的规定予以处罚。

三、尚不构成犯罪的,依法给予处分

处分是指国家行政机关根据有关行政法律规范的规定,并依照行政隶属关系,对失职、渎职的公务员给予的惩罚性处理措施,是国家机关内部的一种惩戒措施,一般不涉及行政相对人权益。依照《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定,我国处分从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

四、构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚

这里所说的依法,是指依据《治安管理处罚法》的规定进行处罚。《治安管理处罚法》第二条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”因此,对于违反治安管理行为,尚不构成犯罪的,应当由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作,构成犯罪的,依法追究刑事责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

【释义】  本条是关于被征收人或者其他有关人员采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的法律责任的规定。

在征求意见过程中,有意见提出,出于公平的考虑,为了保障依法进行的房屋征收补偿工作能够顺利实施,切实维护公共利益和绝大多数被征收人的利益,条例也应当规定被征收人或者其他有关人员的法律责任。被征收人拒绝搬迁的原因是复杂的,有的是确实存在现实的困难,有的是对房屋征收补偿工作不理解,或者对于补偿不满意等。针对这些复杂的现实情况,从事房屋征收与补偿工作的单位和工作人员应当尽量进行协调、说服、宣传工作,促进群众对征收的理解和支持,进一步改进自身的工作方式方法,严格依照条例规定的程序和要求从事征收与补偿工作,充分考虑群众的现实需要,尽量减少强制,争取做到和谐搬迁。但是另一方面,在房屋征收工作中,也确实存在着少数被征收人直接或雇请其他人员违法采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的情况,有的还造成了严重的人身伤害,触犯了法律甚至刑法的规定,破坏了社会秩序,危害了房屋征收单位和工作人员正常履行职务的行为和人身安全,必须依法予以处罚。因此,条例规定采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作,构成犯罪的,依法追究刑事责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

被征收人或者其他有关人员以暴力、威胁等方法阻碍国家机关工作人员依法进行房屋征收与补偿工作的,构成妨害公务罪。《刑法》第二百七十七条第一款规定:“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”因此,如果被征收人或者其他有关人员以暴力、威胁等方法阻碍国家机关工作人员依法进行房屋征收与补偿工作的,应当依照《刑法》的规定予以处罚。这里的暴力是指对国家机关工作人员的身体实行打击或者强制,如殴打、伤害等;威胁是指以杀害、伤害、毁坏财产等相威胁。如果被征收人或者其他有关人员没有实施暴力、威胁的阻碍行为,只是吵闹、谩骂、不服管理等,不构成犯罪。阻碍国家机关工作人员依法执行职务,是指以暴力、威胁方法阻挠、妨碍国家机关工作人员依法执行自己的职务,致使依法执行职务的活动无法正常进行。国家机关工作人员,是指中央及地方各级权力机关、党政机关、司法机关和军事机关的工作人员;依法执行职务是指国家机关工作人员依照法律、法规规定所进行的职务活动。如果阻碍的不是国家机关工作人员的活动,或者不是职务活动,或者不是依法进行的职务活动,都不构成本罪。

如果被征收人或者其他有关人员的违法行为尚不构成犯罪,而是违反了治安管理行为的,那么就应当依据《治安管理处罚法》的规定,给予治安管理处罚。依照《治安管理处罚法》第二条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”因此,对于被征收人或者其他有关人员违反治安管理行为,尚不构成犯罪的,应当由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

尽管对被征收人或者其他有关人员采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的行为应当予以处罚,但是并不能因此不支付、少支付或者拖延支付对被征收人的征收补偿,仍然应当依照条例的规定支付房屋征收补偿费用、提供用于产权调换的房屋和周转用房等。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的,责令改正,追回有关款项,限期退还违法所得,对有关责任单位通报批评、给予警告;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

【释义】 本条是关于贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的法律责任的规定。

征收补偿费用能否及时、足额到位,是被征收人非常关心的问题,在房屋征收补偿过程中,征收补偿费用应当及时、足额支付给被征收人,负责房屋征收补偿工作的工作人员应做到公正廉洁。违法行为的主体可能是市、县级人民政府和房屋征收部门或者其他有关部门及其工作人员,也可能是房屋征收部门委托的房屋征收实施单位及其工作人员。对于贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的行为,相关违法主体应当承担相应的法律责任。

一、责令改正,追回有关款项,限期退还违法所得,对有关责任单位通报批评、给予警告

有关责任单位和个人存在贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用情况的,首先应当采取措施纠正其错误行为,尽量避免造成损失,责令其改正,追回有关款项,限期退还违法所得,并且还应当对有关责任单位予以通报批评、给予警告。

二、造成损失的,依法承担赔偿责任

如果贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用造成了实际的损失,就应当予以赔偿。依照《国家赔偿法》的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权应当予以赔偿的,属于行政赔偿,应当依照《国家赔偿法》承担行政赔偿的责任。此外,《国家赔偿法》第五条规定:“属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形。”如果属于《国家赔偿法》第五条规定的情形,则不承担行政赔偿责任。关于赔偿义务机关,《国家赔偿法》第七条规定:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”因此,如果是行政机关及其工作人员违反本条规定,造成损失的,该行政机关为赔偿义务机关。房屋征收部门委托的房屋征收实施单位及其工作人员,在承担房屋征收与补偿具体工作时违反本条规定,造成损失的,房屋征收部门为赔偿义务机关。

三、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员。构成犯罪的,依法追究刑事责任

违反本条的规定,可能构成的犯罪包括贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪等。如《刑法》第三百八十二条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的,以贪污论。与前两款所列人员勾结,伙同贪污的,以共犯论处。”第三百八十四条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的,从重处罚。”第三百九十六条规定:“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体,违反国家规定,以单位名义将国有资产集体私分给个人,数额较大的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;数额巨大的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。司法机关、行政执法机关违反国家规定,将应当上缴国家的罚没财物,以单位名义集体私分给个人的,依照前款的规定处罚。”如果直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本条规定,构成犯罪的,应当依照《刑法》的相关规定予以处罚。

四、尚不构成犯罪的,依法给予处分

处分是指国家行政机关根据有关行政法律规范的规定,并依照行政隶属关系,对失职、渎职的公务员给予的惩罚性处理措施,是国家机关内部的一种惩戒措施,一般不涉及行政相对人权益。依照《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定,我国处分从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的,由发证机关责令限期改正,给予警告,对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款,对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款,并记入信用档案;情节严重的,吊销资质证书、注册证书;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】 本条是关于房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的法律责任的规定。

评估是房屋征收与补偿中的重要环节,被征收房屋价值由评估确定。因此,评估是否公平、公正,直接关系着对被征收房屋价值的补偿是否公平、公正。在条例公开征求意见时,有意见担心房地产价格评估机构和房地产估价师难以做到独立、客观,为了保证评估结果的公正性,建议在条例中进一步明确房地产价格评估机构和房地产估价师的法律责任。因此,条例规定,房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的,责令限期改正,给予警告,对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款,对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款,并记人信用档案;情节严重的,吊销资质证书、注册证书;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

一、行政责任

依照《行政处罚法》第八条规定,行政处罚的种类包括以下七种:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。对本条所规定的违法行为,即房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的,责令限期改正,给予警告,对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款,对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款,并记人信用档案;情节严重的,吊销资质证书、注册证书。这里设定了三类行政处罚,即警告、罚款和吊销资质证书、注册证书。责令限期改正本质上并不具有惩罚性质,不属于行政处罚,这类违法行为一旦发现,应当首先责令限期改正。罚款是财产罚的一种,指行政机关或法律、法规授权的组织以及行政机关委托的其他组织责令违法者承担一定的金钱给付义务,要求违法者在一定期限内缴纳一定数量的货币的行政处罚。罚款所得的货币必须是被处罚人的合法收入,罚款款项必须上缴国库。本条区分单位和个人这两类主体分别设定了不同的罚款额度,这主要是出于不同主体经济实力不同的考虑。对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款,对房地产估价师并处l万元以上3万元以下罚款,应当根据违法行为情节轻重,在法定的幅度内给予罚款。另外,本条还规定将处罚记人信用档案,这有利于建立健全房地产价格评估行业的信用制度,强化责任意识,通过信用体系建设,加强政府监管、行业自律和社会监督,加大对失信的惩戒力度,进一步促进房地产价格评估机构和估价师独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作。

二、造成损失的。依法承担赔偿责任

这里规定的是民事赔偿责任。依照本条的规定,房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告,造成了实际损失的,就应当按照民事法律的规定,承担一定形式的民事赔偿责任。

三、构成犯罪的。依法追究刑事责任

这里规定的是房地产价格评估机构和房地产估价师的刑事责任。房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假的评估报告的,可能构成提供虚假证明文件罪;出具有重大差错的评估报告的,可能构成出具证明文件重大失实罪。《刑法》第二百二十九条 规定:“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。前款规定的人员,索取他人财物或者非法收受他人财物,犯前款罪的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。第一款规定的人员,严重不负责任,出具的证明文件有重大失实,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”对于违反本条规定,构成犯罪的,应当依照《刑法》第二百二十九条的规定予以处罚。

 

第五章 附 则

 

本章内容提要

 

法的附则是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分,往往位于法律、法规的总则和分则之后。附则是法的整体的一部分,这使它不同于法的附件,附则的存在对于总则和分则的有效实施有重要的意义,决不是可有可无的。虽然并不是所有的法律法规都有附则(如《民事诉讼法》就没有附则),但并不意味着这些法律法规没有附则性的内容,而只是将其放在了总则或分则中。一般来说,法的附则由技术性规定(如术语的定义)和规范性规定(如授权规定)组成,以前者为主。具体来说,通常包括以下几个方面内容:

 1.关于名词和术语的定义或解释。包括对专用术语含义的界定(如《民法通则》第153条)和某些名词所包含内容的列举(如《建设工程质量管理条例》第78条)。

 2.关于适用范围的补充性规定。一种情况是针对特殊的适用对象如军队、外国公民、法人等的规定(如《行政复议法》第4l条);另一种情况是有关“参照适用”、“比照适用”等的规定(如《城市房地产管理法》第72条)。

3.关于解释权的授权性规定。一般而言,法的制定机关都有权对所制定的法进行解释,此处所说的解释权是指法中明文指出的,对法在具体适用过程中遇到问题的解释权。

4.关于制定实施细则(如《税收征收管理法》第93条)和变通实行规定(如《继承法》第35条)的授权规定。

5.关于宣告有关法或法的具体规定失效或废止的规定。一种情况是新法产生后,旧法的失效或废止(如《合同法》第428条);另一种情况是一个较高法律效力的法产生后,与其相抵触的同级或较低法律效力的法的具体规定的失效或废止(如《行政复议法》第42条)。

6.关于施行问题的规定。主要规定法的生效日期,最常见的是规定自发布之日起实施(如《建设工程质量管理条例》)和自发布之日后的某一个具体日期起实施(如《建筑法》第85条)。

7.其他需要补充规定的内容。(如《建筑法》第82条禁止乱收费的规定)

本条例附则共一条,对本条例的施行日期及本条例与原拆迁条例之间的衔接问题作了规定。

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001613日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。

【释义】 本条是关于本条例施行日期、原拆迁条例废止日期以及本条例与原拆迁条例之间衔接的规定。

 一、本条例自公布之日起施行,原拆迁条例同时废止

“本条例自公布之日起施行”意味着,自2011年1月21日起,因公共利益需要征收房屋的,应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定;国务院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止,意味着自2011年1月21日起,房屋征收部门不得再按照原拆迁条例规定核发新的房屋拆迁许可证。同时,要求国务院有关部门、地方人民政府及时制定相应的配套政策,规范房屋征收补偿工作。

二、经依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理。但政府不得责成有关部门强制拆迁

按照法不溯及既往的原则,本条例施行前已核发的房屋拆迁许可证仍然有效。根据本条规定,经依法取得房屋拆迁许可证的项目,除不能实行行政机关自行强制拆迁外,拆迁许可延期、资金监管、评估、行政裁决等,将继续沿用原拆迁条例及配套政策的规定。实践中可能会遇到已受理了拆迁许可申请,但尚未核发许可证;分期建设的项目,一期已核发许可,二期尚未核发许可;在许可证规定的期限内,尚未完成拆迁任务,需要延期等情况。根据本条例规定,新的许可证一律不得核发,前两种情形,只能按照本条例规定的征收程序,办理相关手续。需要延期的,应当在原许可证上注明延期期限。

原拆迁条例第十七条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”,即强制执行有行政机关自行强制拆迁执行和司法强制执行两种方式。本条例取消了行政机关自行强制拆迁执行,只能申请人民法院实施司法强制执行,即意味着本条例施行后,对于已依法取得房屋拆迁许可证的项目,双方达不成协议的,房屋拆迁管理部门可以作出裁决;但对于在裁决规定期限内被拆迁人拒不搬迁的,政府不得责成有关部门强制执行,只能申请法院强制执行。

 

 

国有土地上房屋征收与补偿条例

 

 

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